de prevenção, obedecem aos critérios que constam das alíneas a) a f) do nº1.3.1 do anexo V do decreto-lei 147/2008. O operador da atividade que está na iminência de causar um ano, deve por iniciativa própria promover as formalidades previstas no artigo 14/4 do decreto-lei.

  Havendo ilicitude, causalidade e dano, o sujeito está obrigado a adotar medidas de reparação e a suportar os custos, nos termos do artigo 19/1 RPRDE.

O artigo 2/11 da diretiva define em que consistem medidas de reparação: “qualquer ação ou combinação de ações, incluindo medidas atenuantes ou intercales com o objetivo, de 

Artigo 109º e seguintes do CPTA e a sua efetividade.

Maria Desidério, nº 21944,4º ano Subturma 7

A análise a um qualquer preceito do atual Código do Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) exige uma prévia análise histórica, que possibilite a compreensão do regime atualmente em vigor. Inclusive, o artigo 109º e seguintes do CPTA (que diz respeito à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias) está intrinsecamente ligado às opções constitucionais feitas, principalmente, na reforma constitucional de 1997 que foi um “ponto de partida” para a ulterior reforma do Processo dos Tribunais Administrativos.

Através da reforma constitucional de 1997, o legislador constituinte não só reforçou as opções feitas na reforma de 1989 como, também, veio regular de um modo totalmente “renovado” a garantia constitucional de acesso à justiça administrativa.[1] Entre os demais vetores centrais da reforma, elencados pelos diversos autores, está a centralidade do princípio da proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares. Este vetor que passa a estar centralizado tem a maior relevância em sede de proteção do sujeito face à jurisdição administrativa, passando a poder ver efetivada a tutela do núcleo central da sua tutela constitucional (inerente ao próprio conceito de “dignidade humana”), presente nos direitos, liberdades e garantis fundamentais. [2]

Verificada a reforma constitucional de 1997 era iminente a reforma do Contencioso Administrativo posto que, o mesmo, consubstancia uma concretização do Direito Constitucional e, subsequentemente, a garantia perante os indivíduos do respeito pelos postulados fundamentais destinados à sua proteção. Nesta sequência, é colocado em vigor o novo Código do Processo dos Tribunais Administrativos.

“A reforma, ao regular as grandes questões infra-estruturais do Contencioso Administrativo (…), bem como ao estabelecer o regime jurídico dos meios processuais em matéria principal, cautelar e executiva (…), adquire a relevância e a natureza de uma “Lei Fundamental”, ou e uma “Constituição” da Justiça Administrativa.”[3] As palavras transcritas, proferidas pelo Professor Vasco Pereira da Silva, a propósito do “diagnóstico” da reforma de 2004, fazem o maior sentido se enquadradas com uma reflexão sobre todas as reformar realizadas.

Centrando-nos apenas numa das reformas, que é o objeto de análise desta minúscula dissertação, cabe referir que em sede do regime do artigo 109º e seguintes (CPTA), a figuração do CPTA como garante constitucional não é descabido. A introdução deste novo meio processual tem como único destino dar cumprimento ao artigo 20º n.º 5 da CRP.[4] Este novo meio processual enquadra-se na figura dos “processos urgentes” – entendendo-se como processos principais urgentes, meios processuais que radicam na convicção de que há certas matérias que têm ou (pelo menos) devem obter uma “resolução definitiva pela via judicial num tempo curto”.[5] São meios processuais que, nesta medida exigem, dada a natureza do objeto que lhes subjaz (direitos, liberdades e garantias fundamentais), sentenças de mérito definitivas cuja tramitação tem de ser, necessariamente, célere e simplificada. Se assim não fosse, não seria dada a possibilidade de “antecipação” da decisão de fundo, através dos artigos 121º e 132º nº 7 CPTA, e que, analisando o regime com maior acuidade, permite a criação ad hoc de novos processos urgentes.[6] 

Este novo meio processual comporta, “dentro de si”, duas categorias distintas: “impugnações urgentes” (essencialmente, reporta-se a processos de verificação da legalidade de pronúncias da Administração) e a figura das “intimações” (processos urgentes de condenação ou imposição à Administração, para a prática de certos comportamentos).  É na categoria das “intimações” que se insere o regime dos artigos 109º e seguintes do CPTA.

O regime em causa prevê um meio célere e simplificado para a proteção de direitos, liberdades e garantias fundamentais, previstos na Constituição da República Portuguesa. Subjaz a este regime a necessidade de uma proteção efetiva dos direitos em causa, pela sua especial configuração que estão dotados de uma “especial fragilidade” e, dada a própria “indissociabilidade entre estes direitos e o núcleo duro do princípio da dignidade da pessoa humana”.[7]

Questão controversa é a introdução de “pessoais” no artigo 20º n.º5 CRP, na medida em que cabe determinar se a interpretação daquela locução deve ser feita de um modo restritivo (compreendendo, tão-só, os direitos, liberdades e garantias fundamentais que constam do Capítulo I do Título II da CRP) ou se deve ser enquadrado outros direitos, liberdades e garantias fundamentais (como os direitos económicos fundamentais) e, inclusive, direitos fundamentais não pessoais mas conexos com aqueles.

Adotando a mesma compreensão que de Carla Amado Gomes ou Vieira de Andrade, em primeira linha, e face à constante mutabilidade do próprio ordenamento jurídico-constitucional, deve adotar-se uma pré-compreensão mais ou menos flexível, que permita, a inclusão de alguns direitos económicos fundamentais na categoria de “pessoais”. Deve, nesta medida, entender-se que a CRP limitou-se a dar um especial enfoque na proteção de “determinadas posições jurídicas, atendendo a um fator objetivo de distinção: a sua incidência sobre bens jurídicos de particular fragilidade.”[8] São assim admitidos qualquer direito fundamental previsto no Capítulo do Título II da CRP, bem como, todos os demais direitos que denotem um carácter fundamental para a própria manutenção da dignidade da pessoa humana do indivíduo.

Já quanto a direitos não pessoais, parece-me de difícil enquadramento no próprio propósito subjacente ao artigo 20º n.º5 CRP e artigo 109º CPTA, que expressa de forma clara o elemento da pessoalidade para a utilização deste tipo processual. Inclusive, a integração de direitos não processuais poderia vir a provocar sacrifícios face a outros direitos ou valores de índole constitucional.  [9]

Por forma a não se verificar uma extensão deste meio processual perante outras disposições fundamentais igualmente elencados na Constituição, cabe atender às “quatro salvaguardas” que atestam o “respeito pelos critérios tridimensionais de proporcionalidade” (artigo 18º n.º 2 e 3 da CRP):[10]

I) Salvaguarda funcional, assente no carácter subsidiário que este meio processual tem, perante outros meios (o próprio artigo 109º nº 1, in fine – “(…) por não se possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º .”);

II) Salvaguarda circunstancial, consiste na verificação de uma urgência que, caso não seja concedida, poderá originar uma “impossibilitação irreversível de exercício do direito”;

III) Salvaguarda processual, a garantia por parte do tribunal de que haverá uma ponderação dos interesses públicos, eventualmente conflituantes, que podem levar (caso se verifique uma colisão entre os direitos fundamentais em questão e a pretensão do requerente da intimação) ao deferimento do pedido de intimação;

IV) Salvaguarda estrutural, a constatação de uma inadequação, sempre que, se verifique uma intimação a posições jurídicas não individualizadas – “interesses difusos”.

Perante todo este enunciado de ponderações necessárias, cabe ainda referir que da parte da legitimidade processual (ativa) cabe ao titular do direito, liberdade ou garantia fundamental, na medida em que, esta intimação assenta numa subjetivação da parte ativa; já quanto à legitimidade processual passiva, não é unânime a aceitação do Ministério Público ou de uma ação popular, em sede destes processos urgentes – consideração que não é de todo de afastar, atendendo às considerações tecidas por Carla Amado Gomes no seu breve estudo sobre o tema.[11]

Por fim, cabe proceder a uma conclusão no que concerne à subsidiariedade inerente a esta forma procedimental. A intimação para tutela de direitos, liberdades e garantias na parte final do artigo 109º nº1 CPTA prevê: “(…) por não se possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º”. O artigo 131º CPTA prevê uma das formas da providência cautelar, o que leva a perguntar se a utilização deste meio processual (igualmente urgente), não acaba por esvaziar o conteúdo nuclear do próprio artigo 109º CPTA.

A leitura de variados autores e a pré-compreensão do próprio fundamento e regime do processo de intimação previsto nos artigos 109º e seguintes CPTA, levam-me a concluir que a parte final supra referida do artigo 109º nº 1 CPTA, não pode ser fator impeditivo para a satisfação prático que o processo em si pretende. Ou seja, o facto de se prever uma subsidiariedade do processo por intimação perante uma tutela cautelar, não é algo que esvazie a aplicação do artigo 109º CPTA, uma vez que, ambos os procedimentos preveem fins distintos. Ao passo que as providências cautelares pretendem uma tutela imediata que permita paralisar um dado ato ou procedimento administrativo, o processo por intimação pretende a obtenção por uma sentença de mérito que impeça a ocorrência de uma situação com o mesmo caráter violador do direito, liberdade ou garantia que foi objeto daquela ação. Cabe ao jurista em causa a conclusão por uma pretensão ou outra, sendo manifestamente mais vantajoso a utilização do processo por intimidação, sempre que se trate de uma clara violação a um direito, liberdade e garantia fundamental previsto na CRP.

Em última análise, cabe concluir pela verdadeira concretização constitucional que este processo por intimação desencadeia, tornando mais acessível a um qualquer cidadão a sua proteção a uma qualquer violação grave desencadeada pela atividade administrativa. Estamos assim, em consonância com as palavras do professor Vasco Pereira da Silva, perante uma “Constituição” da Justiça Administrativa.

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[1] Cf. Pás 211 e seguintes … “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise” de Vasco Pereira da Silva.

[2] “ Tais opções do legislador constituinte, constantes de um direito fundamental de acesso à justiça administrativa, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozavam, desde logo, de aplicabilidade imediata (…) os particulares já tinham a possibilidade de pedir (…) os referidos efeitos jurídicos, através dos meios processuais então existentes.” Pág. 213 - “O Contencioso Administrativo no…” de Vasco Pereira da Silva

[3] In “O Contencioso Administrativo no…” de Vasco Pereira da Silva – pág. 233;

[4] In “In Código de processo nos Tribunais Administrativos” por João Caupers – pág. 74;

[5] In “A Justiça Administrativa” de José Carlos Vieira de Andrade – pág. 226 e seguintes;

[6] In “A Justiça Administrativa” de José Carlos Vieira de Andrade – pág. 226 e seguintes,

[7] “Intimação por proteção de Direitos, Liberdade e Garantias” por Carla Amado Gomes, in Revista do Ministério Público;

[8] “Intimação por proteção …” por Carla Amado Gomes, in Revista do Ministério Público;

[9] “(…) da imposição constitucional resulta, (…) uma proibição de acolher, num meio jurisdicional especialmente dedicado à proteção de direitos, liberdade e garantias, (…), posições jurídicas sem um cunho subjetivo claramente identificado” – “Intimação por proteção …” por Carla Amado Gomes, in Revista …

[10] Retirado de “Intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias” por Carla Amado Gomes.

[11] “Não podemos, assim, deixar de manifestar a nossa discordância com a posição de Vieira de Andrade, quando se pronuncia no sentido da admissibilidade da ação popular, inclusivamente por iniciativa do Ministério Público, no âmbito da defesa de bens coletivos tais como o ambiente, a saúde pública, o ordenamento do território. (…) ou se trata de pretensões jurídicas individualizadas, tais como o direito à vida, à integridade física, ao repouso, ou mesmo de propriedade (…) ou, em contrapartida, estamos perante interesses de fruição de bens coletivos (…).”- “Intimação para proteção…” de Carla Amado Gomes.

De facto é de concluir pela aceitação desta posição, posto que, de iure, o que legislador constituinte pretendeu foi abarcar tão-só direitos subjetivados e não direitos coletivos. Em última análise, admitir-se-ia a utilização deste procedimento para fazer valer direitos ambientais ou de saúde pública, de difícil individualização. No epicentro desta figura procedimental, subjaz uma maior preocupação em tutelar “rapidamente” direitos que afetam de forma “isolada” apenas um individuo e não o coletivo (inclusive, em termos de prova de fato, é mais difícil a comprovação de uma lesão individual por um direito coletivo).

Acção administrativa especial- A prática de acto devido

Tal como é afirmado pelo Exmo. Professor Vasco Pereira da Silva, no seu manual “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise” [1] esta oportunidade que é dada ao autor de condenar a Administração à prática de um acto devido vem provar-se como uma das principais esteiras da mudança do paradígma do Contencioso Administrativo. Este pedido aparece singelado a primeira vex no sistema com a revisão de 1997, nos termos do qual a garantia da tutela judicial efectiva dos doreitos dos particulates incluia o disposto no artigo 268º, n.º4. a especificidade da possibiliodade de condenar e não apenas da mera anulação. O juíz podia anular actos administrativos mas não podia dar ordens directas às autoridades administrativas.

Antes de tecermos mais comentários sobre este tema, devemos analisar a epígrafe do artigo 66º (Secção II) , “condenação à prática de acto devido”; é discutido se na verdade aquilo que se pode condenar é um próprio acto, como vem previsto na epígrafe ou será antes condenadas as decisões administrativas) com base nos arts 66º, n.º1 é defensável a segunda opção, ou seja não propriamente actos, tal fica mais claro conjugando com os artigos 2º, n.º2, alínea i) e 46º, n.º1 e n.º2, alínea b).[2]

O mais importante a reter deste pedido é que ele se comporta na possibilidade de obter a prática de um acto administrativo, dentro de um certo prazo, que, como vem previsto no art.66º, foi ilegalmente omitido ou até recusado. Podendo dar-se o caso de se aplicar a casos em que o acto não satisfez totalmente a pretensão que era devida, sendo que neste vaso o acto considerado ilegal deve também ser impugnado.

A inércia da autoridade administrativa, em face de um requerimento de um interessado, passa a ser tratada como uma omissão pura e simples, salvaguardada a hipótese de a lei lhe fazer corresponder uma situação de deferimento tácito. Assim, a falta no prazo fixado para a sua emissão, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente constitui incumprimento do dever de decidir e confere ao interessado o direito de fazer uso dos meios de tutela jurisdicionais efectivos, designadamente acção para condenação da Administração à prática de acto devido, prevista no artigo 67º do CPTA.

Este acto não tem que ter apenas conteúdo devido sendo que também é possível o pedido de  prática de actos com carácter discricionário, desde que o requisito da legalidade obrigatória se encontre; importa salientar também que aquilo que pode ser criticado são casos em que a omissão ou a recusa do acto sejam contrárias à ordem jurídica. Tambem se exige quando seja obrigação de uma norma constitucinal, internacional ou comunitária, de um princípio jurídico, tudo que ilegalmente foi omitido ou recusado pela administração.

Neste sentido o acórdão de uniformização, do Supremo Tribunal Administrativo decide concluir “As acções administrativas especiais de condenação à prática do acto devido destinam-se a obter a condenação da entidade competente à prática de um acto administrativo que o autor reputa ter sido ilegalmente omitido ou recusado, visando a sua condenação na prolação de um acto que, substituindo aquele que é sindicado, emita pronúncia sobre o caso concreto ou dê satisfação à pretensão deduzida, sendo, por isso, desnecessária a dedução de pedido de anulação, declaração de nulidade ou inexistência do acto de indeferimento sindicado, já que da pronúncia condenatória resulta directamente a eliminação desse acto da ordem jurídica.”[3]

Na lógica sequencial cabe analisar o artigo 67º onde estão previstos os pressupostos processuais, ou seja, aquilo que é necessário que se verifique para que seja interposta uma acção com este teor. A administração tem de ter omitido a prática de um acto ou até mesmo ter praticado um acto com conteúdo negativo, tal vem previsto nas alíneas do artigo (a) fala de omisão e alíneas b) e c) referem-se a recusas).

Para que se considere a omissão administrativa juridicamente relevante é preciso verificar se houve um pedido de um particular dirigido a um órgão competente no senrido legal de decidir e também importa, obviamente, que tal decisão requerida não tenha sido tomada no prazo legalmente estabelecido; neste caso o requerente não vê a sua pretensão satisfeita.

No que concerne às recusas das duas alíneas seguintes, temos a primeira que refere a recusa da prática do acto devido , ou seja, dá-se o indeferimento expresso, total e directo da pretensão do sujeito e a segunda é uma recusa de apreciação do requerimento, ou seja a Administração pode entender não apreciar substancialmente o pedido. Tal recusa da Administração pode dar-se por razões formais ou competenciais. Exemplo dado no Manual de Vieira de Andrade é a da recusa não ser fundada num requerimento mas sim numa petição, reclamação ou queixa.[4]

Será esta prestensão taxativa limitando-se às três alíneas do n.º1 do artigo 67º? Não seguimos esse entendimento[5]; se partirmos do pressuposto que o pedido de condenação de acto devido deve indiciar-se por satisfazer direitos ou interesses legalmente protegidos do autor e não só: pode também pretender ver satisfeitos do colectivo, público e popular, indiciando com acções colectivas, públicas e populares; imaginando que se verificou o incumprimento de deveres oficiosos concretos. De acordo com esta última conclusão podemos sumariar: o CPTA admite três hipóteses de pedido de condenação de actos, contudo tem-se vindo a admitir o pedido de prática de actos da Administração a outros dois casos: os de inactividade oficiosa da Administração face a valores comunitários e os pedidos impugnatórios, designadamente indeferimento parcial ou indirecto da pretensão.

O artigo 68º trata da legitimidade; relativamente à legitimidade activa, podem apresentar pedidos quem seja titular de um interesse directo e pessoal na impugnação de determinado acto administrativo, sobretudo por ter sido lesado, por tal acto, nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos [artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA], sejam particulares, pessoas colectivas, públicas ou privadas, autores populares (incluindo o Ministério Público).[6]

No tocante ao regime da legitimidade passiva, a principal novidade do CPTA traduziu-se na possibilidade de identificar como entidade demandada, em todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o Ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recair o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. 

Determina-se que para efeito da legitimidade passiva, é necessário estabelecer uma interligação entre o objecto do litígio e a pessoa colectiva pública a quem seja imputável o dever que se pretende efectivar no processo. 

Quer isto dizer que, salvo disposição legal em contrário, a legitimidade passiva cabe à pessoa colectiva pública a quem seja imputável o dever que se pretende efectivar no processo. 

Acrescenta Vieira de Andrade da demanda dos contra-interessados em litisconsórcio necessário, remetendo-nos para o artigo 68, n.º2 CPTA.

Os prazos de propositura das acções de condenação variam consoante a Administração tenha indeferido expressamente a pretensão do particular ou optado por uma atitude de inércia.

Na primeira alternativa, tendo havido lugar à emissão de um acto administrativo de indeferimento, a acção deve ser proposta dentro do mesmo prazo estabelecido por lei para a impugnação de actos administrativos, que é de três meses, nos termos do artigo 58.º, n.º2, alínea b) e artigo 69.º, n.º 2.

Já o Ministério Público, que deve reagir contra situações de violação administrativa de deveres objectivos de agir, cumpre estabelecer um prazo mais amplo que está previsto no artigo 68.º, n.º 1 e é de um ano, contado desde o termo do prazo legal dentro do qual a Administração deveria ter respondido ao requerimento (os 90 dias úteis previstos no CPA).[7]

Trata-se de um prazo de caducidade do direito de acção e não de um prazo de impugnação, visto não existir acto impugnável.

E porque assim é, uma vez caducado o direito de reacção judicial, em nada fica afectado o dever substantivo de decidir em que a Administração se viu constituída, pela apresentação do requerimento de onde deflui que a adução, mesmo depois de expirado o prazo de um ano, de um novo requerimento, sustentado nos mesmos fundamentos, tem por efeito a mera reabertura da via contenciosa, que não uma reconstituição da Administração no dever de decidir.

Às duas situações são aplicadas as regras de contagem dos prazos constantes dos artigos 59.º e 60.º.

BIBLIOGRAFIA

Livros:

Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo Reimpressão, Edições Almedina (2013)

Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Edições Almedina (2011)

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre AS Acções No Novo Processo Administrativo, 2ª Edição Actualizada, Edições Almedina (2009)

Internet:

www.dgsi.pt

http://repositorio.ucp.pt/bitstream/10400.14/13225/1/Disserta%C3%A7%C3%A3o%20de%20mestrado.pdf

https://estudogeral.sib.uc.pt/bitstream/10316/24782/1/A%20Condena%C3%A7%C3%A3o%20%C3%A0%20Pr%C3%A1tica%20de%20Acto%20Devido.pdf

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[1] - Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Edições Almedina, 2ª Edição, pag. 377

[2] José Carlos Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Edições Almedina 2011

[3] Acórdão STA n.º0232/12, de 16-01-2013 , www.dgsi.pt

[4] Em Acórdão TCAS n.º 10393/13, de 22-05-2014   “O artigo 67º do CPTA especifica que a omissão ou recusa de apreciação de requerimento ou de prática de acto devido constituem pressuposto da acção de condenação à prática de acto devido. Assim se compreende que o artigo 51º nº 4 do mesmo diploma legal imponha ao Tribunal o dever de convidar “o Autor a substituir a petição, para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido” , quando contra um acto de indeferimento for deduzido um pedido de estrita anulação.”

[5] A par de Vieira de Andrade em Manual citado, nota 2

[6]  “Na verdade, a acção popular social tanto pode ser proposta pelo

cidadão, como por associações e fundações, pelas autarquias locais ou pelo Ministério

Público, e pode servir para tutelar, tanto interesses difusos propriamente ditos, como

interesses colectivos, interesses individuais homogéneos (direitos subjectivos

fraccionados) ou interesses públicos da comunidade (interesses comunitários).” Luís António Malheiro Meneses do Vale em “A Condenação à Prática de Acto Devido (Uma leitura dos artigos 66.º a 71.º do novo Código de Processo dos Tribunais Administrativos)” , Universidade de Coimbra Faculdade de Direito, 2004

[7] Face a analise de diversos posts nos blogues de Contencioso Administrativo e Tributário

Carlota Lima Raposo

Nº Aluno 19363

Os Processos em Massa no Contencioso Administrativo Português

I. Nota Introdutória

Com a Reforma do Contencioso Administrativo português de 2002-2004 foram introduzidos alguns mecanismos que visam, no essencial, promover a celeridade processual, a existência de decisões judiciais mais uniformes, bem como agilizar e economizar o procedimento administrativo quando esteja em causa um elevado número de processos.

Um dessas figuras é o mecanismo dos processos em massa que se encontra consagrado no artigo 48.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante designado por “CPTA”) que veio possibilitar que, na presença de um número considerável de processos que tenham semelhanças entre si, se possa seleccionar um ou vários (denominados pela doutrina como “processos prioritários” ou “processos-piloto”), ficando os restantes suspensos, a aguardar a decisão judicial relativa aos que avançaram. Nesta medida, e como refere João Tiago Silveira, suspende-se a tramitação dos processos, sendo seleccionados os que possam servir de “exemplo” para os que ficaram suspensos, competindo posteriormente aos autores nos processos suspensos reagir perante o “exemplo” criado. Trata-se de um mecanismo fundamentado no direito à obtenção de uma decisão judicial em prazo razoável, e na procura de um tratamento igual em situações iguais, diminuindo fortemente os riscos de existência de decisões judiciais divergentes, quando se imponha um tratamento equivalente.

           

A norma do artigo 48.º, n.º 1 do CPTA faz referência a processos deduzidos contra diferentes actos da mesma entidade administrativa, praticados a propósito da mesma questão ou relação jurídica material, ou que, praticados a propósito de relações jurídicas diferentes, suscitam a aplicação das mesmas normas jurídicas a situações de facto. Tem a sua incidência mais frequente em matérias de ambiente, segurança social, urbanismo, etc. Como exemplo de aplicação deste regime surge a necessidade de dar resposta aos interesses dos particulares afectados por uma ordem de demolição de um edifício por violação de normas urbanísticas. João Tiago Silveira refere, também a título de exemplo, uma situação em que diversos professores entendem que o acompanhamento de alunos em caso de ausência de um docente deve ser considerado serviço extraordinário e, assim sendo, devem ser pagas horas extraordinárias. Formulam o respectivo pedido junto das entidades competentes, que o indeferem, por considerarem que a substituição dos docentes que faltem se encontra integrada no serviço docente e que, por isso, não deve ser efectuado qualquer pagamento adicional. Evita-se com a utilização deste mecanismo a existência de centenas de diferentes pronúncias judiciais sobre processos muito semelhantes quanto às normas a aplicar.

II. Requisitos da massificação processual

a)Número mínimo de processos pendentes

Para que possa ser aplicado este mecanismo de celeridade e economia processual é necessário que existam mais de 20 processos deduzidos pela mesma entidade administrativa (artigo 48.º, n.º 1 do CPTA). De referir que o Anteprojecto de Revisão do CPTA vem alterar esta disposição no sentido de diminuir para 11 o número mínimo de processos necessários para que se possa requerer um processo massificado. Uma alteração que, na minha opinião, faz todo o sentido uma vez que vem tornar ainda mais célere o processo administrativo e sem qualquer prejuízo para as garantias dos particulares face à decisão tomada no “processo-piloto”, praticamente inalteradas se tivermos em conta o disposto no n.º 7 do artigo 48.º do Anteprojecto de Revisão do CPTA.

b)Tribunais responsáveis para julgar os vários pedidos

Quanto a este requisito constante do artigo 48.º, n.º 1 do CPTA importa saber se os processos têm de correr no mesmo tribunal, ou se este mecanismo se pode aplicar a processos que estejam a correr em vários tribunais diferentes. Conforme chamam a atenção Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira e João Tiago Silva em parte alguma do artigo se diz que este mecanismo apenas pode ser usado relativamente a processos que tramitem no mesmo tribunal. O último autor mencionado entende que deve ser feita uma interpretação extensiva do artigo 48.º, n.º1 do CPTA que terá como base a própria finalidade do instituto de promover a uniformidade jurisprudencial relativamente a casos semelhantes. Invoca também a necessidade de interpretar a disposição em conformidade com a Constituição, tratando situações iguais de forma igual.
Em sentido inverso, e baseando-se estritamente na letra da lei, Wladimir Brito entende que falta uma norma reguladora de conflitos que possibilite o entendimento feito pelos autores supra citados.

O Anteprojecto de Revisão do CPTA veio encontrar uma solução expressa para esta divergência doutrinária ao referir no seu número 4 do artigo 48.º: “O disposto nos números anteriores também é aplicável quando a situação se verifique no conjunto de diferentes tribunais, podendo o impulso partir do presidente de qualquer dos tribunais envolvidos ou de qualquer das partes nos processos em causa”. No meu entendimento, e à semelhança do que referem Mário Esteves Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira e João Tiago Silveira esta é a solução mais consentânea com as finalidades de uniformização e celeridade do próprio instituto jurídico, tendo a opção tomada pelo legislador ido claramente no sentido correcto. Apesar de, por princípio, o legislador não se dever intrometer em divergências de Doutrina, creio que neste caso em concreto é mais do que justificável a clarificação feita a bem das partes e dos próprios tribunais que venham a estar envolvidos em processos de massa.

De salientar ainda outra importante clarificação, no caso uma norma que foi acrescentada no número 5 do referido artigo: “A aplicação do regime do presente artigo a situações de processos em massa existentes em diferentes tribunais, segundo o previsto no número anterior, é determinada pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, a quem compete estabelecer qual ou quais os processos aos quais deve ser dado andamento, com suspensão dos demais oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos”.

c) Identidade da relação jurídica material ou identidade das normas de Direito aplicáveis à mesma matéria de facto relativa a relações jurídicas materiais distintas

            Apesar de este ponto não merecer desenvolvimento especial importa salientar que a identidade requerida não pode ser considerada de forma excessivamente literal, devendo atender unicamente aos aspectos essenciais de cada pedido. Como salienta mais uma vez João Tiago Silveira, “a identidade deve ser referenciada à questão a resolver e não a circunstancialismos factuais isoladamente avaliados”.
            De referir ainda que a identidade das normas de direito se refere a normas aplicadas pelo juiz, caso tenham sido ou não alegadas pelas partes de cada processo.

d) Pronúncias provenientes da mesma entidade administrativa

            Para efeitos do artigo 48.º do CPTA deve ser tido em conta o espírito deste mesmo diploma legislativo que foi o de fazer coincidir a legitimidade passiva com a pessoa colectiva pública ou, no caso de se tratar da pessoa colectiva pública “Estado”, com os ministérios (artigo 10.º, n.º 2 do CPTA). Este entendimento sistemático leva a que seja possível a agregação de actos de diferentes órgãos do mesmo ministério, desde que as questões suscitadas tenham um elevado grau de semelhança.

e) Audição das partes

            Segundo o entendimento de Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira e João Tiago Silveira o sentido a dar à palavra “partes” constante do artigo 48.º, n.º 1 do CPTA deve incluir não apenas os autores, mas também as entidades demandadas e os contra-interessados, pois também estas “partes” têm interesse na causa além do autor. Na audição que é feita, o presidente do tribunal deve conferir a possibilidade às partes para que se pronunciem sobre a agregação dos processos.

            As divergências ao nível da Doutrina quanto a esta matéria surgem em matéria de prazos para a audição em causa. De acordo com o entendimento de Wladimir Brito, devem ser respeitados entre cinco e vinte dias tendo em conta tendo em conta que estamos na presença de um processo urgente, sendo esses os prazos previstos nas tramitações dos mesmos.

            No entanto, há um problema relativamente a esta matéria que deve ser equacionado. Tal como refere João Tiago Silveira, “…o único processo que se torna urgente por efeito do artigo 48.º, n.º4 do CPTA é o processo-piloto e apenas depois de ter sido seleccionado…”. O autor prossegue, sobre esta matéria, salientando que “…no momento da audição das partes para efeito da adopção dessa decisão estamos, naturalmente, em momento anterior ao acto do qual depende a aplicação da tramitação urgente. Portanto, parece que não se aplica, nesta situação, o artigo 48.º, n.º 4 do CPTA e, consequentemente, não são os prazos dos processos urgentes que regem o prazo para audição das partes neste momento”. Assim sendo, João Tiago Silveira entende que, à semelhança do que defendem também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, devem ser considerados os prazos gerais de 10 dias constantes do artigo 29.º do CPTA para audição das partes envolvidas.

III. Pedidos de declaração de ilegalidade de normas

Alguns autores, entre os quais Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, entendem que o instituto dos processos em massa não tem aplicação em matéria de pedidos dirigidos à declaração de ilegalidade de normas, “porque, nesses casos, a sentença tem necessariamente efeitos obrigatórios gerais, erga omnes, expurgando-se a norma do ordenamento jurídico sem necessidade de a adaptar (tal sentença) a outras situações processuais que tenham sido deduzidas a esse mesmo propósito”.

Sobre esta matéria, João Tiago Silveira apresenta uma posição divergente e com a qual mais uma vez estou de acordo. O autor chama a atenção para o facto de “nem em todas as acções administrativas especiais onde se vise a declaração de ilegalidade de normas pode haver uma declaração com força obrigatória geral. “Em regra, um particular até só poderá formular tal pedido se uma norma já tiver sido desaplicada em três casos concretos (artigo 73.º, n.º 1 do CPTA) ”. A própria inserção sistemática do artigo 48.º do CPTA (Capítulo I do Título III do CPTA relativo à acção administrativa especial onde é possível formular pedidos visando a declaração de ilegalidade de normas) aponta precisamente nesse sentido.

IV. Pedidos de impugnação de acto administrativo com outros onde tenha sido pedida a condenação à prática do acto devido

Relativamente a esta matéria, João Tiago Silveira entende que nada obsta a que se possam agregar estes dois tipos de acção administrativa especial, pois o que verdadeiramente releva é a semelhança entre as questões de direito e de facto a discutir nas acções. Para o autor devem ser escolhidos cuidadosamente os processos a seleccionar, de maneira a que representem todo o conjunto de pedidos formulados em lugar de defender a inaplicabilidade do mecanismo.

            Em sentido contrário, surgem mais uma vez os autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, sustentando a impossibilidade em fazer estender os efeitos da sentença proferida no processo seleccionado.

            Entendo sobre questão que a razão está com os últimos autores citados. Se tivermos em conta a rácio do n.º 5, alínea b) do artigo 48.º do CPTA, verifica-se que devem ser tidos em conta precisamente “os efeitos da sentença proferida”. Apesar de João Tiago Silveira chamar a atenção para situações absurdas que esta interpretação poderá originar, creio que é a única consentânea com o disposto na norma em questão.

V. Critérios de decisão na escolha do “processo-piloto”
            Caso o presidente do tribunal decida recorrer ao regime dos processos em massa, passará a haver um “processo-piloto” ou “prioritário” que correrá sob a forma de processo urgente entre o próprio autor do mesmo, a entidade demandada e os eventuais contra-interessados.

Por outro lado, os processos que não forem seleccionados ficam com a sua tramitação suspensa, ou “congelada”, na expressão de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, até notificação da decisão transitada em julgado que vier posteriormente a ser decretada no processo prioritário (artigo 48.º, n.ºs 1 e 5). Os autores desses processos “congelados” ficam dependentes da sequência seguida no processo seleccionado sem lhes seja possível sequer “aproveitar” a sentença proferida no “processo piloto” em 1ª instância, se o autor decidir interpor recurso da mesma. De salientar ainda que o congelamento dos processos não seleccionados diz apenas respeito aos respectivos processos principais e não às providências cautelares que tenham sido deduzidas com eles, sob pena de ser violada a tutela judicial efectiva.

Na tomada da decisão relativamente aos processos que continuam a correr prioritariamente importa definir alguns critérios que sejam claros, justos e baseados no bom senso do presidente do tribunal, com o objectivo do “processo-piloto” permitir a maximização da possibilidade de a sua solução servir também para os processos suspensos (artigo 48.º, n.º 3 do CPTA). Com vista a atingir esse objectivo, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira chamam a atenção para a necessidade de ponderar os seguintes factores:

i)        Escolher o processo, a petição, de mais larga e melhor instrução e fundamentação;

ii)      Tendo em conta a data de entrada em juízo dos processos, escolher o primeiro a ser proposto;

iii)    O que inclua o maior número de contra-interessados possível;

iv)    O que apresente o valor de acção com maior expressão económica;

v)      Aquele que seja acompanhado por advogado mais experiente nos domínios do direito administrativo;

vi)    Escolha preferencial de um único “processo-piloto” em lugar de vários, a menos que dos vários processos seleccionados se possam discernir várias categorias deles em função das respectivas características (circunstanciais, pessoais ou outras).

Relativamente ao ponto v), e por força do disposto no artigo 48.º, n.º 3 do CPTA, o juiz do “processo-piloto” deve acompanhar o patrocínio forense exercido pelo advogado em causa, devendo suscitar, ainda que oficiosamente, o levantamento das questões que considere relevantes para a decisão da causa. Rodrigo Esteves de Oliveira e Mário Esteves de Oliveira realçam, no entanto, um facto que deve ser tido em conta: o juiz deve pautar a sua conduta por “um grande equilíbrio entre as suas duas maiores preocupações, a de não tomar partido, de não se tornar parcial, por um lado, mas, por outro, de assegurar que a decisão a proferir no processo seleccionado possa servir (tendencialmente) a todos os restantes processos…”.

VI. Aplicação do regime dos processos urgentes

            Segundo o artigo 48.º, n.º 4 do CPTA, aplica-se aos “processos-piloto” que sejam seleccionados o regime dos processos urgentes previsto no CPTA.

            Existindo cinco regimes de processos urgentes (tramitação urgente do contencioso eleitoral, do contencioso pré-contratual, da intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias e dos processos cautelares) levanta-se a questão de saber qual o que deve ser aplicado aos “processos-piloto” que tenham sido seleccionados pelo juiz. No entendimento de Wladimir Brito sobre esta matéria deve ser utilizada a tramitação do contencioso pré-contratual (artigo 100.º e seguintes do CPTA) com o fundamento de ser mais longa e a única que não limita anormalmente o âmbito da instrução, a apreciação dos factos e a produção de prova.

VII. Reacção das partes perante o acórdão

            Após a emissão do acórdão emitido no “processo-piloto”, as partes nos processos suspensos têm à sua disposição várias reacções possíveis, no prazo de 30 dias, conforme consta das várias alíneas do artigo 48.º, n.º 5 do CPTA. Verifica-se assim que “…a decisão emitida no processo seleccionado não determina a solução do caso do autor no processo suspenso”, como oportunamente refere João Tiago Silveira.

            As reacções possíveis a tomar pelas partes face à decisão tomada no “processo-piloto” são as seguintes:

a)      Desistência do processo (alínea a))

Este mecanismo justifica-se na eventualidade do autor no processo suspenso se conformar com uma decisão desfavorável obtida no “processo-piloto” e com as reduzidas perspectivas que tenha de obtenção de decisão que lhe seja favorável. O Anteprojecto de Revisão do CPTA veio proceder a uma alteração terminológica, passando a constar do respectivo artigo 48.º, n. 7, alínea a) a desistência do pedido, em lugar da desistência do processo. Em termos substanciais esta alteração não parece, à falta de melhor opinião sobre a matéria, que venha a configurar qualquer tipo de alteração para as partes no processo.

b)     Extensão dos efeitos do caso julgado (alínea b))

Nesta situação o autor pretende aproveitar os efeitos de uma decisão que lhe seja total ou parcialmente favorável.

Coloca-se, no entanto, a questão de saber perante quem deve o autor no processo suspenso apresentar o pedido. Segundo o entendimento de Wladimir Brito e João Tiago Silveira, deve ser apresentado ao colectivo alargado de juízes que decidiu o “processo-piloto”, pois será esta a solução que oferece melhores condições para verificar acerca da aplicação do conteúdo do acórdão que emitiu a casos semelhantes.

c)      Prosseguimento do processo (alínea c))

Como refere João Tiago Silveira esta opção surge quando o autor terá ficado insatisfeito com a decisão do “processo-piloto”, pretendendo convencer o juiz a decidir de forma inversa à tomada pela formação alargada que reuniu todos os juízes do tribunal e que tomou decisão no processo seleccionado. De qualquer modo, não é de esperar que esta faculdade seja muito utilizada pelas partes, conformando-se com a decisão tomada nos “processos-piloto”. A previsibilidade de uma decisão idêntica à adoptada anteriormente pelo tribunal leva a que as partes optem por raramente seguir esta via.

d)     Recurso da decisão judicial no “processo-piloto”

O que se prevê neste mecanismo é a possibilidade do autor no processo suspenso poder recorrer da decisão tomada em relação ao “processo-piloto”, num processo onde não é sequer parte e onde já se verificou o trânsito em julgado da decisão.

Nesta situação, se o autor no processo suspenso recorrer da decisão judicial que não o satisfaça e, mediante esse recurso venha a obter êxito, poderá nesse caso requerer a extensão dos efeitos desse recurso ao seu caso.

Sobre hipótese que é conferida ao autor no processo suspenso João Tiago Silveira tece algumas críticas afirmando que “…toda esta abertura dada ao autor nos processos suspensos para recorrer individualmente da decisão adoptada para o processo-piloto é um pouco incoerente com os propósitos de promoção da unificação jurisprudencial e de aplicação de decisões iguais em casos iguais que se pretenderia com a figura dos processos em massa”.

Os autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira referem ainda, segundo a sua interpretação, que é possível ao autor do processo não seleccionado que tenha recorrido ao abrigo da alínea d) do artigo 48.º, n.º 5 do CPTA e esse recurso lhe tenha sido desfavorável, recorrer ainda aos mecanismos previstos nas restantes alíneas deste número. João Tiago Silveira chama também à atenção para o facto de ao autor ser também possível escolher várias das opções constantes no artigo 48.º, n.º 5 do CPTA de forma cumulativa, estando no entanto impossibilitado de o fazer quando daí resulte uma situação de manifesta incoerência.

VIII. Conclusão

Após a pesquisa que fiz sobre esta matéria, concluo que o mecanismo dos processos em massa, no Contencioso Administrativo português, desempenha um papel fundamental no que à desburocratização de procedimentos, celeridade e uniformização jurisprudencial diz respeito, sem pôr em causa garantias fundamentais dos cidadãos que venham a intervir nos processos em causa.

Infelizmente, e como refere João Tiago Silveira, é de facto pena que a utilização dos processos em massa tenha tido uma tão tímida utilização por parte dos tribunais administrativos portugueses, sendo no entanto urgente que se utilizem os instrumentos que a lei oferece, quando contribuem para a tomada de decisões mais céleres com benefícios notórios para as partes em juízo, assim como para o funcionamento dos tribunais envolvidos.

Uma última referência para as alterações feitas pelo Anteprojecto do CPTA. No meu entender as alterações, mantendo-se o essencial inalterável, foram claramente no sentido positivo, esclarecendo-se dúvidas legítimas de interpretação provenientes do preceito ainda em vigor.

[Este trabalho encontra-se redigido segundo as normas em vigor no Antigo Acordo Ortográfico]

Bibliografia

. João Tiago Silveira, O mecanismo dos processos em massa no contencioso administrativo, in Estudo em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. IV, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, pp. 431 e segs;

. Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais anotados, vol. I, Almedina, 2004, pp. 318-330;
.  Wladimir Brito, Lições de Direito processual Administrativo, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2008, pp. 215-238.   

João Gomes Galrinho,
Aluno 20730
Subturma 7