4º Ano, Turma A – Dia, Subturma 7,
Igor Amarii, aluno nr.º22089

Contencioso Administrativo
“Aceitação do acto administrativo – art.56º do CPTA”

No seguimento do interesse que despertou o artigo 56º do CPTA quanto à figura da aceitação no âmbito do contencioso administrativo, iremos analisar quais os seus fundamentos e consequências, e acima de tudo iremos procurar concretizar a expressão “facto incompatível com a vontade de impugnar” de forma a encontrar a equação perfeita de aplicação do preceito aos casos concretos.

Assim sendo, relativamente ao artigo 56º do CPTA tem existido alguma discussão doutrinária que nos despertou o interesse por este tema. Esta discussão tem como base a diferença de posições assumidas face à figura da aceitação, portanto quanto à sua natureza, entendendo-se por um lado que este é um requisito de legitimidade, de certa forma uma extensão do artigo 55º, e por outro lado entendem alguns autores que o disposto no artigo 56º é um requisito de interesse processual, existindo até uma terceira posição que assume o mesmo preceito enquanto requisito contencioso autónomo.

Com base no que acima foi dito acerca da discussão doutrinária, cabe-nos agora prosseguir com a exposição das diferentes posições relativamente à interpretação do preceituado no artigo acima referido. Mas antes disso vamos atender ao que o preceito legal em questão dispõe:

“1 - Não pode impugnar um acto administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado.

2 - A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar.

3 - A execução ou acatamento por funcionário ou agente não se considera aceitação tácita do acto executado ou acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução.”

Uma primeira posição face a esta disposição legal do CPTA é a do Prof. Vasco Pereira da Silva exposta no seu manual “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª Edição., Coimbra: Almedina, 2005”. Assim sendo, defende o Prof. que não estamos de forma alguma perante um pressuposto de legitimidade, justificando-se a sua sistematização nesta parte do código com base na natureza objectivista aquando da fase prematura do contencioso administrativo, que não diferenciava a legitimidade do interesse de agir. Portanto, assume o Prof. Vasco Pereira da Silva que estamos: ou perante um pressuposto processual autónomo, ou perante um interesse de agir. Pela sua exposição, o Sr. Prof. parece inclinar-se mais para a posição que caracteriza o artigo 56º enquanto interesse em agir, visto que a autonomização do preceito legal enquanto pressuposto não apresenta qualquer tipo de vantagens. Sendo assim, e assumindo que estamos perante um interesse em agir, é de salientar que perante esta posição o autor ao aceitar o acto demonstra perda de interesse em agir contenciosamente perante a administração. Contudo, o Sr. Prof. defende a possibilidade do demandante revogar a aceitação com base na alteração da sua declaração ou mudando o seu comportamento, respeitando-se desta maneira o disposto no artigo 268º/4 da CRP, ou seja, a tutela jurisdicional efectiva dos interesses legalmente protegidos dos particulares. 

Contrariamente ao Prof. Vasco Pereira da Silva, o Prof. Rui Machete defende que a aceitação do acto administrativo é um pressuposto negativo de legitimidade. Portanto, diz-nos o Prof. no seu livro ”Sanação do Acto Administrativo Inválido, Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1996” que tal aceitação é uma declaração negocial sendo “um acto de disposição de uma situação subjectiva que esteja na titularidade do particular”.

Por outro lado, o Prof. José Alberto Vieira considera que a aceitação subjacente ao artigo 56º do CPTA é um pressuposto autónomo, não tendo qualquer tipo de relação com a legitimidade ou o interesse do demandante. Diz-nos o Prof. que a figura da aceitação caracteriza-se como sendo um acto jurídico voluntário ao qual está relacionado um certo efeito de direito, efeito esse que se reflecte na perda da possibilidade de impugnar o acto aceite.

Uma posição interessante é a do Prof. Mário Aroso de Almeida, afirmando o Prof. que a figura da aceitação do acto administrativo nos termos do artigo 56º do CPTA é uma figura análoga à da renúncia ao recurso, não assumindo desta maneira qualquer posição anteriormente referida.
Apesar do leque de posições acima referidas, respectivamente defendidas pelos prezados professores, a jurisprudência tem-se inclinado para a caracterização do preceito enquanto ilegitimidade activa do demandante, não podendo o autor revogar a sua aceitação, contrariamente ao que o Prof. Vasco Pereira da Silva defende na sua exposição acerca deste tema.

Desta maneira, existe uma série de acórdãos que tomam posição perante esta temática, desde os Tribunais Centrais Administrativos, ver por exemplo os Ac. TCA Sul, 25/11/2011, Proc.º 08219/11 e Ac. TCA Sul, 10/27/2011, Proc.º 07952/11; Ac. TCA Sul 18/5/2006, Proc.º 01191/05, ao próprio Supremo Tribunal Administrativo, que assume posição nos seus acórdãos, como por exemplo:  Ac. STA, 5/7/2005, Proc.º 164/2004 e Ac. STA, 25/1/2006, Proc.º 0111/2003.

Ainda quanto à jurisprudência, e contrariamente aos acórdãos atrás referidos, o acórdão do TCA Sul, 3/4/2010, Proc.º 02745/07, coloca a hipótese de estarmos perante um pressuposto processual autónomo – mas derivado do já estabelecido anteriormente, pressuposto da ilegitimidade activa.

Parece-me que a posição do Prof. Vasco Pereira da Silva, onde o Prof. defende estarmos perante um interesse processual em agir, é a mais flexível no que toca à tutela jurisdicional efectiva do particular. Esta flexibilização da tutela jurisdicional reflecte-se na possibilidade que é concedida ao demandante de revogar a sua declaração ou alterar o seu comportamento perante a administração. Esta posição leva-nos por sua vez a aprofundarmos o nº2 do preceito legal do CPTA ( art. 56º), visto que é nesta disposição que se refere a aceitação tácita, pois parece-nos ser aquela que mais dúvidas pode suscitar quanto à vontade real do demandante em aceitar o acto administrativo, aceitação essa que o impossibilita de posteriormente impugnar o mesmo acto.  Nestes termos, recorremos ao disposto no acórdão do STA 17/1/2002:

“ aceitação tácita do acto só deve ser considerada quando tiver o significado inequívoco, sem deixar dúvida razoável sobre o seu significado de acatamento integral do acto e acatamento sem reserva de todas as suas determinações”.

Apesar disso, é importante termos em conta o que se entende por “aceitação tácita”. Assim sendo, podemos caracterizar a mesma como sendo um comportamento do qual se deduz indirectamente uma manifestação de vontade no sentido de acolher um determinado acto administrativo.
Recorrendo ao nº2 do art. 56º do CPTA, é de extrema importância interpretar a expressão “facto incompatível com a vontade de impugnar”. O legislador considera que para a existência da aceitação tácita basta a prática de um facto, incompatível com a vontade de recorrer. Contudo, esta exposição parece ser bastante ampla, carecendo da determinação da amplitude do comportamento do demandante. Ou seja, é essencial determinar se o comportamento do qual se vai concluir pela existência de declaração de vontade de aceitar um acto pode consistir num mero comportamento externo ou se, pelo contrário, se exige ainda um comportamento voluntário do sujeito. Chegamos ao entendimento de que não basta um qualquer comportamento por parte do demandante para que se possa concluir pela sua vontade de aceitar o acto administrativo, é necessário sim um comportamento que demonstre essa vontade por parte do particular, colocando-se, desta forma, a tónica na vontade do próprio particular.

Assim sendo, é notório o vínculo que o legislador estabelece entre a possibilidade de impugnação de um acto administrativo e o comportamento do particular perante a posição da administração. Portanto, havendo aceitação, mesmo que tácita, por parte do particular, esta faz com que a possibilidade de vir posteriormente a impugnar o acto aceite seja precludida.

Assim sendo, teremos de fazer uma interpretação restritiva do nº2, na medida em que a mera prática de um facto com as características exigidas pelo legislador não se traduz por si só numa obrigatoriedade à sujeição ao acto administrativo. Nem todos os factos incompatíveis com a vontade de recorrer se podem configurar como aceitação tácita, só aqueles a partir dos quais se possa inferir uma declaração de vontade, com o recurso ao conceito de declaração tácita.

Apesar da exposição acima feita, há que concretizar aquilo que se entende por “facto incompatível com a vontade de impugnar”, tendo-se aqui que atender às características do comportamento do particular.

Em primeiro lugar, a actuação do sujeito deve ser espontânea, no entendimento das causas que levam um sujeito a agir de certa forma partam exclusivamente da sua vontade, sendo independentes de qualquer circunstancialismo externo que o leve a atuar nesse sentido, devendo ser assumidas de livre vontade.

 Uma outra característica da conduta do particular é a ocorrência da mesma sem reserva. Significa que dela deve decorrer uma vontade clara de aceitar um determinado acto administrativo, não podendo deixar qualquer tipo de margens para eventuais dúvidas. Para reforçar esta característica podemos recorrer também ao art. 217º do CC, que se refere a “factos que com toda a probabilidade a revelem”. Esta probabilidade tem que traduzir certeza e clareza no sentido de uma vontade de aceitar.

De modo a reforçamos a exposição argumentativa acima feita podemos recorrer a um exemplo. Imaginemos que a PSP aplica uma coima indevidamente a um certo particular, rebocando-lhe ao mesmo tempo a viatura. Para que o particular possa recuperar o seu veículo tem necessariamente de pagar o montante da coima. Imaginemos que o particular em questão utilizava o seu veículo para as suas tarefas diárias, sendo assim um meio de transporte essencial para o seu desempenho profissional. Desta forma, o particular em causa paga a coima com o objectivo de recuperar o seu automóvel dada a importância que este tem para o seu dia-a-dia, mas o mesmo não aceita a aplicação da coima que lhe foi aplicada vindo até a impugnar tal acto administrativo. Será que aqui estamos perante a situação do artigo 56º e podemos admitir que houve aceitação do acto aquando do pagamento da coima aplicada? É aqui que entra a importância da vontade do particular em aceitar o acto, parecendo-me a mim que neste caso concreto não houve aceitação, não se verificando a característica da espontaneidade visto que o mesmo estava dependente de circunstancialismos externos a sua própria vontade (o seu desempenho profissional).

Concluindo, num primeiro momento devemos verificar se existe um facto incompatível com a vontade de recorrer e, num segundo momento, averiguar se desse facto decorre uma vontade de aceitar. De modo a chegarmos a essa conclusão devemos atender a uma valoração objectiva, ou seja, a uma valoração do estado de consciência do sujeito, não estando em causa a real intenção do particular, mas sim aquilo que se depreende do seu comportamento.

Conseguimos, portanto, atender às características que o comportamento do particular deve apresentar para concretizarmos o disposto no artigo 56º do CPTA de maneira a chegarmos à conclusão se há ou não aceitação por parte do demandante e ao mesmo tempo verificar se há ou não preclusão da possibilidade de impugnar o acto administrativo. Desta forma, apuramos que as principais características do comportamento do particular para que se possa falar de aceitação devem ser a espontaneidade e a inexistência de reservas.

Por outro lado, continuamos a adoptar a posição do Prof. Vasco Pereira da Silva no que toca à possibilidade do particular poder revogar a sua aceitação, disponibilizando-se-lhe desta forma uma maior tutela perante a actuação da administração.

Bibliografia

1.      “Aceitação do Acto Administrativo, Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 2003” do Prof. José Alberto Vieira;

2.      “Manual de Processo Administrativo, Editora Almedina, Coimbra, 2013” do Prof. Mário Aroso de Almeida;

3.      “Declaração Tácita e Comportamento Concludente no Negócio Jurídico, Coimbra, 1995” do Prof. Paulo Mota Pinto;

4.      “Sanação do Acto Administrativo Inválido, Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1996” do Prof. Rui Machete;

5.      “A aceitação do acto administrativo, 2003/2004” da Prof. Sandra Lopes;

6.      “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª Edição., Coimbra: Almedina, 2005” do Prof. Vasco Pereira da Silva.