A Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública

Breve Contextualização

A entrada em vigor da reforma no Contencioso Administrativo português, em 2004, não contemplou a questão da responsabilidade civil da Administração Pública.

O regime da Responsabilidade Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas surgiu anos mais tarde com a Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro. Este diploma, apesar de ter representado um grande passo na defesa das garantias dos cidadãos, não ultrapassou todas as dificuldades acerca desta matéria.

Em 1873, segundo o Tribunal de Conflitos Francês, no Acórdão Blanco, encontramos uma limitação da responsabilidade da Administração Pública, perante uma menina de cinco anos que foi atropelada por um vagão de uma empresa pública de tabaco de Bordéus. Neste caso, o objectivo foi o de protecção da Administração Pública e não a protecção dos particulares. Nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva este foi “um episódio traumático da infância difícil do Contencioso Administrativo”.

A Constituição de 1979 previu no seu artigo 21º (actual artigo22º) a responsabilidade civil dos entes públicos. A redacção acolhida resulta de uma proposta do Professor Freitas do Amaral, trazendo um melhor desenvolvimento da questão, mas colocando problemas de compatibilização com o direito ordinário anterior. À partida o artigo 22º da Constituição parece consagrar o principio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas em termos bastante ampliados. Todavia esta disposição contém alguns indícios que apontam em sentido contrario, nomeadamente ao consagrar a responsabilidade em forma solidária.

Até 2004, problemas como este eram submetidos ao Tribunal de Conflitos para saber qual o tribunal competente: o administrativo ou o civil. Os Tribunais Administrativos e os Tribunais Judiciais consideravam-se ambos incompetentes para resolver estes litígios. Havia uma distinção entre o Contencioso da Responsabilidade Civil Administrativa (que era da competência dos Tribunais Administrativos) e do Contencioso da Responsabilidade dos outros poderes do Estado que era da competência dos Tribunais Judiciais.

Actualmente, é sempre competente a justiça administrativa para todo o Contencioso da Responsabilidade Civil da Administração Pública. Inclusive, o Tribunais administrativos são competentes para apreciar qualquer questão de Responsabilidade Civil Extracontratual emergente da actuação de pessoas colectivas de Direito Público.

O artigo 4º nas alíneas g), h) e i) indica-nos que os Tribunais Administrativos são competentes em questões de Responsabilidade Civil Extra Contratual do Estado e Entidades Públicas. Este âmbito de Jurisdição é concretizado pela Lei 67/2007, de 31 de Dezembro.

Análise da Responsabilidade Civil Extracontratual à luz da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro

A Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais e Entidades Públicas alarga o seu âmbito a entidades privadas no âmbito do exercício de prerrogativas de autoridade e no âmbito objectivo ao exercício de qualquer função do Estado.

O Professor Vasco Pereira da Silva critica esta Lei “por permitir a manutenção de uma lógica esquizofrénica de tratamentos da Responsabilidade Administrativa".

Este diploma, nos termos do seu artigo 1º, aplica-se ao Estado, Regiões Autónomas, demais Pessoas Colectivas de Direito Privado que exerçam poderes de autoridade e Pessoas Singulares que sejam titulares de órgãos, funcionários ou agentes.

A Responsabilidade Civil por danos resultantes da função administrativa engloba a responsabilidade por facto ilícito (artigo 7º e 10º) e responsabilidade pelo risco (artigo 11º).

Do âmbito do artigo 7º excluem-se a actividade de gestão privada dos entes públicos que culmina em responsabilidade civil da entidade pública em direito civil e os actos lesivos praticados por titulares de órgãos que estejam fora do exercício das suas funções.

Todavia, o ETAF consagra a unidade de jurisdição das acções de responsabilidade civil extracontratual do Estado, sem distinguir entre actos de gestão privada e de gestão pública, mas há que ter em atenção o caso concreto.

A responsabilidade por facto ilícito culposo é uma responsabilidade subjectiva assente na culpa. Para que haja responsabilidade por facto ilícito culposo é necessário que se verifiquem os seus quatro requisitos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade.

Os artigos 7º nº1 e 8º fazem a destrinça entre culpa leve e culpa grave. Há culpa leve quando há responsabilidade exclusiva, e culpa grave no caso da responsabilidade ser solidária com o Estado. 

O artigo 7º nº3 regula a chamada culpa do serviço. A culpa do serviço tem duas vertentes: a culpa colectiva que existe quando há deficiência de funcionamento do serviço; e a culpa anónima que resulta da culpa de determinado agente que não é possível determinar.

O artigo 4º concretiza princípio de co-responsabilidade resultante de facto imputável ao próprio lesado, quando este tenha contribuído para a produção ou o agravamento dos danos, conferindo ao tribunal a faculdade de conceder, reduzir ou excluir a indemnização com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas tenham resultado.

Nos termos do artigo 6º há obrigatoriedade do exercício do direito de regresso, por parte das pessoas colectivas públicas, em relação aos titulares de órgãos, funcionários e agentes, nos casos em que ele se encontra especialmente previsto no diploma (n.º 1). Impõe-se à secretaria do tribunal que tiver proferido a condenação em responsabilidade civil o dever de remeter certidão da sentença à entidade administrativa competente para adoptar as providências necessárias à efectivação desse direito.

O artigo 9º adopta uma formulação que abrange quer a ilicitude objectiva («acções ou omissões (…) que violem disposições ou princípios constitucionais, legais ou regulamentares ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado») quer a ilicitude subjectiva («de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos»).

Em suma, o novo diploma operou a necessária adaptação, no plano do direito ordinário, ao princípio da responsabilidade solidária da Administração, que decorre do artigo 22º da Constituição, ao eliminar a possibilidade da existência de uma responsabilidade pessoal exclusiva dos titulares de órgãos, funcionários e agentes e fazendo intervir a pessoa colectiva pública como responsável solidário, em caso de dolo ou culpa grave.

Todavia, o legislador manteve o princípio da conculpabilidade por facto imputável ao próprio lesado, com base em comportamento processual negligente, limitando-se a reproduzir a solução que provinha do regime anterior.

Bibliografia

FAUSTO DE QUADROS - "Da Responsabilidade civil da Administração Pública por actos ilícitos" por José Luís Moreira da Silva e "Da Responsabilidade civil extracontratual da Administração no ordenamento jurídico-constitucional vigente" in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública 

VASCO PEREIRA DA SILVA - "O Contencioso Administrativo no Divã da Pscicanálise"

Mariana Oliveira Vaz Marques, 17442 

4º Ano Subturma 7