A Condenação à Abstenção de Comportamentos

A Condenação à Abstenção de Comportamentos

 I. Análise ao artigo 37º nº2 c)- “condenação à adopção de comportamentos”

 Antes de passarmos à análise da abestenção de problemas, cabe nos fazer uma breve consideração à adopção de comportamentos, uma vez que, também, se enquadra no preceito em análise. Não esquecendo, porém, que este estudo centrar-se-á na abestenção de comportamentos. De acordo com o preceituado no artigo 37º nº 2 c), parece que abranje a possibilidade de o interessado impor à Administração a adopção de medidas de conteúdo positivo, quando sejam as adequadas a evitar o risco de lesão na sua esfera jurídica. Assim sendo, o pedido enquadra-se num tipo de acção impositiva, que se dirige à obtenção da condenação de uma entidade pública. Neste caso, pressupõe se a existência de actuações concretas de direito público que não constituam um acto administrativo impugnável , logo, o conceito de comportamento terá de ser entendido, em sentido amplo, de forma a englobar, tanto os comportamentos propriamente ditos, como as operações materiais e, também, simples actos jurídicos. A não impugnação de um acto administrativo, não impede a uma posterior dedução de um pedido condenatório enquadrável na acção. Isto quando esteja em causa a tutela de direitos ou interesses jurídicos afectados pelo desenvlvimento da situação jurídica constituida ao abrigo desse acto. Esta pretensão não se deve confundir com a “ condenação à prática de acto devido”. O que está aqui em causa é a exigência da própria realização da actuação material na qual se consubstancia a prestação que se considera devida. Aqui não se exige a emissão de um acto administrativo, do qual dependa o reconhecimento do direito de eventuais prestações.

 II. Condenação à abstenção de um comportamento

 No âmbito do antigo contencioso, assistia-se a um monopólio da reacção judicial contra actos administrativos ou actuações. A protecção dos interesses dos cidadãos dependia de uma prévia prática de um acto ou actuação lesiva, após a prática do acto administrativo lesivo, os lesados poderiam recorrer à tutela judicial. À luz do antigo contencioso, VASCO PEREIRA DA SILVA, considerava a possibilidade da utilização da acção para o reconhecimento de direitos como acção preventiva de declaração . No entanto, este tipo de acção, nunca foi configurado pela doutrina como acção inibitória. A partir da reforma do contencioso, a lei passa a prever expressamente uma acção principal que tutele os cidadãos antes da actuação administrativa potencialmente lesiva. Assim, passa a existir a possibilidade de uma tutela preventiva, i.e., prévia à verificação da medida lesiva, como subgénero da acção de condenação na acção administrativa comum. A acção prevista no art. 37º nº2 c) in fine , admite um pedido preventivo de tutela dirigido à emissão de sentenças de condenação à omissão de perturbações ilegais ou à imposição de deveres de abstenção. Assim sendo, desempenha uma função de efectivação do respeito pela legalidade administrativa.

 III. Pressupostos de admissibilidade

 A lei não estabelece os requisitos de admissibilidade do pedido de abstenção de um comportamento. Como este pedido está inserido no âmbito da acção administrativa comum, o regime no processo civil,será aplicável, no greal, a esta acção, de acordo com as especificidades previstas no CPTA. A razão para este facto deve se à necessidades de ter em conta particular a natureza dos valores em causa e a especial ponderação que é exigida, já que é necessário efectuar juízos de ponderação entre vários interesses públicos, interesses privados e tutela de terceiros contra-interessados. Como esta condenação envolve uma avaliação da legalidade da actuação da Administração ainda antes da prática de um acto, deverão ser adoptadas algumas cautelas. Se assim não fosse, poderiamos considerar que o juiz poderia intrometer-se na actividade administrativa, o que poderia dar azo, também, à paralisação da Administração. Logo, a legitimidade activa e passiva terá uma aplicação adaptativa efectuada por interpretação das regras constantes nos arts. 9º e 10º tendo em conta os princípios que regem a atribuição de legitimidade na acção administrativa especial.

 • Conceito “ comportamentos”

 Um dos maior problemas interpretativo do art. 37º nº2 c) é a atribuição de um significado ao termo “comportamentos”, po que coloca problemas em relação ao objecto da acção condenação. Devemos, numa primeira linha, começar por analisar o elemento sistemático e o elemento literal. A letra da lei faz referência, além da abstenção, à adopção de comportamentos ( como foi referido no primeiro ponto). Em princípio, este termos não se poderá referir a um acto, se não cairiamos no âmbito da acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido. Assim, este pedido só poderá ser intentado tendo como objecto a condenação de actos da Administração que não sejam actos administrativos, mas dentro do âmbito de actuação da Administração, i.e., as meras actuações administrativas. Assim sendo, como já sublinhado em cima, este conceito de “comportamentos” deve ser entendido em sentido amplo, incluindo, por consequencia, formas diversas de actuação admininistrativas para além do acto administrativo. O objecto de litígio nesta acção será a alegação pelo autor que um direito seu está ou irá ser afectado através da iminência ou continuação de uma mera actuação administrativa. De seguida, será necessário compreender que se “comportamento” deve ser interpretado como abrangendo meras actuações administrativas para a acção impositiva, então deve ter também pelo menos esse significado em relação à acção inibitória. Esta acção de condenação parece englobar dois caso. Por um lado, as situações em que a lesão da esfera do particular ainda não foi afectada, mas é possível que seja. Por outro lado, as situações em que já está a ocorrer a lesão da esfera do particular.em qualquer um dos casos, o lesado pede ao tribunal que condene a Administração a se abster de continuar o comportamento lesivo, seja ele qual for. Porém, a letra da lei permite concluir que é admissível a utilização da acção de condenção à abestenção de actos ad,ministrativos futuros lesivos. No entanto, de acordo com a conjugação na mesma alínea da lei dda possibilidade de condenar a Administração, quer na adopção, que na abestenção de um comportamento, surge-nos alguma dificuldade interpretativa. Enquanto que, no primeiro caso, esta acção não poderá englobar a prática de um acto administrativo, no caso da acção de condenação à abstençaõ de um comportamento é exactamente a condenação à não emissão de um acto administrativo. Apesar da estranheza que a solução legal apresenta, já que necessariamente dá ao mesmo conceito dois preenchimentos diferentes, esta tem de ser a solução interpretativa. A acção de condenação à abstenção da prática de um acto administrativo implica um juízo de legalidade. Este meio processo é uma nitida forma de concretização do princípio da efectiva tutela jurisdicional. Existem diversos exemplos de como uma simples actuação a posteriori, através da impugnação de actos,pode não ser suficiente para remover completamente os danos, daí a grande utilidade da acção inibitória. Esta acção pode ser, também, relevante no caso da Administração manifestar a intenção de praticar um acto administrativo, mas protele a concretização desse propósito,sem dar seguimento ao procedimento. Este meio processual também se revela importante nos casos em que o regime jurídico aplicável combina o desrespeito por um acto administrativo com o crime de desobediência.

 • A probabilidade da emissão de acto lesivo como pressuposto

 Apesar da lei não prever expressamente os pressupostos de admissibilidade, podemos retirar, da letra da lei, um pressuposto quando está em causa a não emissão de um acto. Assim, o acto só pode ser objecto de apreciação preventiva de legalidade se for “provável”.O requisito da probabilidade também deve ser tido em conta, porque a necessidade de tutela jurisdicional só se pode considerar relevante, dando origem a uma pronúncia pela tribunal, nesse caso. Não é necessário que o acto seja certo, mas também não poderá ser uma mera eventualidade, terá de ser provável. A probabilidade da Administração está relacionada com a demonstração por parte desta, através de um qualquer meio, de que vai adoptar esse comportamento ou que pondera fazê-lo com alguma certeza. Isto poderá acontecer através de uma “promessa” da Administração de como irá adoptar uma determinada conduta. A promessa Administrativa é o acto através da qual a Administração vincula-se a praticar determinado acto no futuro. Perante uma promessa da Administração que actuará de determinada forma, os particulares podem razoavelmente esperar que de facto isso irá acontecer.

 • Consequências do não preenchimento dos pressupostos processuais

 Como estamos perante uma acção administrativa comum, teremos de recorrer ao seu regime substantivo. Ou seja, é necessário verificar as consequências do não preenchimento dos pressupostos processuais face à lei processual civil. A inexistência de um pressuposto processual, corresponde a uma excepção dilatória (276º nº2 CPC). A frustração do preenchimento deste pressuposto implica a absolvição do réu da instância (276º nº2; 278 nº 1 e) CPC). No entanto, é necessário fazer uma ressalva a este preceito . Como o estabelecimento do pressuposto do interesse processual visa a protecção da contra-parte e a economia processual, sempre que seja possível ao tribunal concluir pela improcedência da acção, pronunciando-se também sobre a matéria, deve fazê-lo em vez de absolver o réu da instância. Este ressalva deverá aplicar-se à acção de condenação.

 • Tempestividade 

 Não está estabelecido nenhum prazo para a interposição da acção, mas parece se necessário que, pelo menos, o acto ainda não tenha sido praticado. Assim, os limites temporais dependem do caso concreto. Se estivermos perante um caso de condenação à abstenção de mera actuação administrativa já iniciada, parece natural que esta já tenha começado a ser executada, e ainda não tenha terminado. Por outro lado, no caso de uma condenação à abstenção de mera actuação administrativa iminente, é necessário que hja já um risco razoável de existência e que ainda não tenha iniciado. Já no caso de condenação à abstenção da prática de um acto administrativo, as dúvidas surgem. O problema será a determinação do momento a partir da qual se pode pedir a condenação à abstenção. A lei dá-nos o requesito da probabilidade. Assim sendo,a acção é teoricamente admissível a partir do início do procedimento administrativo e ao longo do decurso do mesmo. Contudo, a interposição da acção tem de ser prévia ap momento da emissão de um acto, porque, decorrido esse período, deveremos recorrer à acção administrativa especial.

  IV. Possibilidade de tutela cautelar

A acção de condenação à abstenção de comportamentos possibilita o recurso à tutela cautelar. Em primeiro lugar o art. 112 nº1 está preenchido, e porque é um dos exemplos previsto no art 112º nº 2 f). na maioria dos casos, quando não seja concedida a providência cautelar, o acto venha a ser praticado antes da existência de uma sentença sobre a causa passado a julgado. A tutela cautelar é essencial para paralisar a actuação da Administração, evitando a continuação de lesão. Como não se trata de uma acção urgente, a sua instauração não tem qualquer tipo de efeito inibitório. O facto de o efeito útil destas acções depender, na maioria do casos, da tutela cautelar, não levantam problemas por si só. Existem casos de acções de impugnação de actos administrativos em que a utilidade prática da sentença também depende da existência de medidas cautelares.

  V. Bibliografia

• VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (lições) • VASCO PEREIRA DA SILVA, “ A accção para o reconhecimento de direitos”, in CJA, nº16, p.15
• M. TEIXEIRA DE SOUSA, O interesse processual na acção declarativa
• M. ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo Nos Tribunais Administrativos
• J.M. SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo
 • RUI TAVARES LACEIRO, A Condenação à Abstenção de Comportamentos no Código de Processo nos Tribunais Administrativos



 Maria Luísa Ribeiro Corrêa Esteves da Fonseca Nº 22184