Os Processos em Massa no Contencioso Administrativo Português

I. Nota Introdutória

Com a Reforma do Contencioso Administrativo português de 2002-2004 foram introduzidos alguns mecanismos que visam, no essencial, promover a celeridade processual, a existência de decisões judiciais mais uniformes, bem como agilizar e economizar o procedimento administrativo quando esteja em causa um elevado número de processos.

Um dessas figuras é o mecanismo dos processos em massa que se encontra consagrado no artigo 48.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante designado por “CPTA”) que veio possibilitar que, na presença de um número considerável de processos que tenham semelhanças entre si, se possa seleccionar um ou vários (denominados pela doutrina como “processos prioritários” ou “processos-piloto”), ficando os restantes suspensos, a aguardar a decisão judicial relativa aos que avançaram. Nesta medida, e como refere João Tiago Silveira, suspende-se a tramitação dos processos, sendo seleccionados os que possam servir de “exemplo” para os que ficaram suspensos, competindo posteriormente aos autores nos processos suspensos reagir perante o “exemplo” criado. Trata-se de um mecanismo fundamentado no direito à obtenção de uma decisão judicial em prazo razoável, e na procura de um tratamento igual em situações iguais, diminuindo fortemente os riscos de existência de decisões judiciais divergentes, quando se imponha um tratamento equivalente.

           

A norma do artigo 48.º, n.º 1 do CPTA faz referência a processos deduzidos contra diferentes actos da mesma entidade administrativa, praticados a propósito da mesma questão ou relação jurídica material, ou que, praticados a propósito de relações jurídicas diferentes, suscitam a aplicação das mesmas normas jurídicas a situações de facto. Tem a sua incidência mais frequente em matérias de ambiente, segurança social, urbanismo, etc. Como exemplo de aplicação deste regime surge a necessidade de dar resposta aos interesses dos particulares afectados por uma ordem de demolição de um edifício por violação de normas urbanísticas. João Tiago Silveira refere, também a título de exemplo, uma situação em que diversos professores entendem que o acompanhamento de alunos em caso de ausência de um docente deve ser considerado serviço extraordinário e, assim sendo, devem ser pagas horas extraordinárias. Formulam o respectivo pedido junto das entidades competentes, que o indeferem, por considerarem que a substituição dos docentes que faltem se encontra integrada no serviço docente e que, por isso, não deve ser efectuado qualquer pagamento adicional. Evita-se com a utilização deste mecanismo a existência de centenas de diferentes pronúncias judiciais sobre processos muito semelhantes quanto às normas a aplicar.

II. Requisitos da massificação processual

a)Número mínimo de processos pendentes

Para que possa ser aplicado este mecanismo de celeridade e economia processual é necessário que existam mais de 20 processos deduzidos pela mesma entidade administrativa (artigo 48.º, n.º 1 do CPTA). De referir que o Anteprojecto de Revisão do CPTA vem alterar esta disposição no sentido de diminuir para 11 o número mínimo de processos necessários para que se possa requerer um processo massificado. Uma alteração que, na minha opinião, faz todo o sentido uma vez que vem tornar ainda mais célere o processo administrativo e sem qualquer prejuízo para as garantias dos particulares face à decisão tomada no “processo-piloto”, praticamente inalteradas se tivermos em conta o disposto no n.º 7 do artigo 48.º do Anteprojecto de Revisão do CPTA.

b)Tribunais responsáveis para julgar os vários pedidos

Quanto a este requisito constante do artigo 48.º, n.º 1 do CPTA importa saber se os processos têm de correr no mesmo tribunal, ou se este mecanismo se pode aplicar a processos que estejam a correr em vários tribunais diferentes. Conforme chamam a atenção Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira e João Tiago Silva em parte alguma do artigo se diz que este mecanismo apenas pode ser usado relativamente a processos que tramitem no mesmo tribunal. O último autor mencionado entende que deve ser feita uma interpretação extensiva do artigo 48.º, n.º1 do CPTA que terá como base a própria finalidade do instituto de promover a uniformidade jurisprudencial relativamente a casos semelhantes. Invoca também a necessidade de interpretar a disposição em conformidade com a Constituição, tratando situações iguais de forma igual.
Em sentido inverso, e baseando-se estritamente na letra da lei, Wladimir Brito entende que falta uma norma reguladora de conflitos que possibilite o entendimento feito pelos autores supra citados.

O Anteprojecto de Revisão do CPTA veio encontrar uma solução expressa para esta divergência doutrinária ao referir no seu número 4 do artigo 48.º: “O disposto nos números anteriores também é aplicável quando a situação se verifique no conjunto de diferentes tribunais, podendo o impulso partir do presidente de qualquer dos tribunais envolvidos ou de qualquer das partes nos processos em causa”. No meu entendimento, e à semelhança do que referem Mário Esteves Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira e João Tiago Silveira esta é a solução mais consentânea com as finalidades de uniformização e celeridade do próprio instituto jurídico, tendo a opção tomada pelo legislador ido claramente no sentido correcto. Apesar de, por princípio, o legislador não se dever intrometer em divergências de Doutrina, creio que neste caso em concreto é mais do que justificável a clarificação feita a bem das partes e dos próprios tribunais que venham a estar envolvidos em processos de massa.

De salientar ainda outra importante clarificação, no caso uma norma que foi acrescentada no número 5 do referido artigo: “A aplicação do regime do presente artigo a situações de processos em massa existentes em diferentes tribunais, segundo o previsto no número anterior, é determinada pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, a quem compete estabelecer qual ou quais os processos aos quais deve ser dado andamento, com suspensão dos demais oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos”.

c) Identidade da relação jurídica material ou identidade das normas de Direito aplicáveis à mesma matéria de facto relativa a relações jurídicas materiais distintas

            Apesar de este ponto não merecer desenvolvimento especial importa salientar que a identidade requerida não pode ser considerada de forma excessivamente literal, devendo atender unicamente aos aspectos essenciais de cada pedido. Como salienta mais uma vez João Tiago Silveira, “a identidade deve ser referenciada à questão a resolver e não a circunstancialismos factuais isoladamente avaliados”.
            De referir ainda que a identidade das normas de direito se refere a normas aplicadas pelo juiz, caso tenham sido ou não alegadas pelas partes de cada processo.

d) Pronúncias provenientes da mesma entidade administrativa

            Para efeitos do artigo 48.º do CPTA deve ser tido em conta o espírito deste mesmo diploma legislativo que foi o de fazer coincidir a legitimidade passiva com a pessoa colectiva pública ou, no caso de se tratar da pessoa colectiva pública “Estado”, com os ministérios (artigo 10.º, n.º 2 do CPTA). Este entendimento sistemático leva a que seja possível a agregação de actos de diferentes órgãos do mesmo ministério, desde que as questões suscitadas tenham um elevado grau de semelhança.

e) Audição das partes

            Segundo o entendimento de Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira e João Tiago Silveira o sentido a dar à palavra “partes” constante do artigo 48.º, n.º 1 do CPTA deve incluir não apenas os autores, mas também as entidades demandadas e os contra-interessados, pois também estas “partes” têm interesse na causa além do autor. Na audição que é feita, o presidente do tribunal deve conferir a possibilidade às partes para que se pronunciem sobre a agregação dos processos.

            As divergências ao nível da Doutrina quanto a esta matéria surgem em matéria de prazos para a audição em causa. De acordo com o entendimento de Wladimir Brito, devem ser respeitados entre cinco e vinte dias tendo em conta tendo em conta que estamos na presença de um processo urgente, sendo esses os prazos previstos nas tramitações dos mesmos.

            No entanto, há um problema relativamente a esta matéria que deve ser equacionado. Tal como refere João Tiago Silveira, “…o único processo que se torna urgente por efeito do artigo 48.º, n.º4 do CPTA é o processo-piloto e apenas depois de ter sido seleccionado…”. O autor prossegue, sobre esta matéria, salientando que “…no momento da audição das partes para efeito da adopção dessa decisão estamos, naturalmente, em momento anterior ao acto do qual depende a aplicação da tramitação urgente. Portanto, parece que não se aplica, nesta situação, o artigo 48.º, n.º 4 do CPTA e, consequentemente, não são os prazos dos processos urgentes que regem o prazo para audição das partes neste momento”. Assim sendo, João Tiago Silveira entende que, à semelhança do que defendem também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, devem ser considerados os prazos gerais de 10 dias constantes do artigo 29.º do CPTA para audição das partes envolvidas.

III. Pedidos de declaração de ilegalidade de normas

Alguns autores, entre os quais Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, entendem que o instituto dos processos em massa não tem aplicação em matéria de pedidos dirigidos à declaração de ilegalidade de normas, “porque, nesses casos, a sentença tem necessariamente efeitos obrigatórios gerais, erga omnes, expurgando-se a norma do ordenamento jurídico sem necessidade de a adaptar (tal sentença) a outras situações processuais que tenham sido deduzidas a esse mesmo propósito”.

Sobre esta matéria, João Tiago Silveira apresenta uma posição divergente e com a qual mais uma vez estou de acordo. O autor chama a atenção para o facto de “nem em todas as acções administrativas especiais onde se vise a declaração de ilegalidade de normas pode haver uma declaração com força obrigatória geral. “Em regra, um particular até só poderá formular tal pedido se uma norma já tiver sido desaplicada em três casos concretos (artigo 73.º, n.º 1 do CPTA) ”. A própria inserção sistemática do artigo 48.º do CPTA (Capítulo I do Título III do CPTA relativo à acção administrativa especial onde é possível formular pedidos visando a declaração de ilegalidade de normas) aponta precisamente nesse sentido.

IV. Pedidos de impugnação de acto administrativo com outros onde tenha sido pedida a condenação à prática do acto devido

Relativamente a esta matéria, João Tiago Silveira entende que nada obsta a que se possam agregar estes dois tipos de acção administrativa especial, pois o que verdadeiramente releva é a semelhança entre as questões de direito e de facto a discutir nas acções. Para o autor devem ser escolhidos cuidadosamente os processos a seleccionar, de maneira a que representem todo o conjunto de pedidos formulados em lugar de defender a inaplicabilidade do mecanismo.

            Em sentido contrário, surgem mais uma vez os autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, sustentando a impossibilidade em fazer estender os efeitos da sentença proferida no processo seleccionado.

            Entendo sobre questão que a razão está com os últimos autores citados. Se tivermos em conta a rácio do n.º 5, alínea b) do artigo 48.º do CPTA, verifica-se que devem ser tidos em conta precisamente “os efeitos da sentença proferida”. Apesar de João Tiago Silveira chamar a atenção para situações absurdas que esta interpretação poderá originar, creio que é a única consentânea com o disposto na norma em questão.

V. Critérios de decisão na escolha do “processo-piloto”
            Caso o presidente do tribunal decida recorrer ao regime dos processos em massa, passará a haver um “processo-piloto” ou “prioritário” que correrá sob a forma de processo urgente entre o próprio autor do mesmo, a entidade demandada e os eventuais contra-interessados.

Por outro lado, os processos que não forem seleccionados ficam com a sua tramitação suspensa, ou “congelada”, na expressão de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, até notificação da decisão transitada em julgado que vier posteriormente a ser decretada no processo prioritário (artigo 48.º, n.ºs 1 e 5). Os autores desses processos “congelados” ficam dependentes da sequência seguida no processo seleccionado sem lhes seja possível sequer “aproveitar” a sentença proferida no “processo piloto” em 1ª instância, se o autor decidir interpor recurso da mesma. De salientar ainda que o congelamento dos processos não seleccionados diz apenas respeito aos respectivos processos principais e não às providências cautelares que tenham sido deduzidas com eles, sob pena de ser violada a tutela judicial efectiva.

Na tomada da decisão relativamente aos processos que continuam a correr prioritariamente importa definir alguns critérios que sejam claros, justos e baseados no bom senso do presidente do tribunal, com o objectivo do “processo-piloto” permitir a maximização da possibilidade de a sua solução servir também para os processos suspensos (artigo 48.º, n.º 3 do CPTA). Com vista a atingir esse objectivo, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira chamam a atenção para a necessidade de ponderar os seguintes factores:

i)        Escolher o processo, a petição, de mais larga e melhor instrução e fundamentação;

ii)      Tendo em conta a data de entrada em juízo dos processos, escolher o primeiro a ser proposto;

iii)    O que inclua o maior número de contra-interessados possível;

iv)    O que apresente o valor de acção com maior expressão económica;

v)      Aquele que seja acompanhado por advogado mais experiente nos domínios do direito administrativo;

vi)    Escolha preferencial de um único “processo-piloto” em lugar de vários, a menos que dos vários processos seleccionados se possam discernir várias categorias deles em função das respectivas características (circunstanciais, pessoais ou outras).

Relativamente ao ponto v), e por força do disposto no artigo 48.º, n.º 3 do CPTA, o juiz do “processo-piloto” deve acompanhar o patrocínio forense exercido pelo advogado em causa, devendo suscitar, ainda que oficiosamente, o levantamento das questões que considere relevantes para a decisão da causa. Rodrigo Esteves de Oliveira e Mário Esteves de Oliveira realçam, no entanto, um facto que deve ser tido em conta: o juiz deve pautar a sua conduta por “um grande equilíbrio entre as suas duas maiores preocupações, a de não tomar partido, de não se tornar parcial, por um lado, mas, por outro, de assegurar que a decisão a proferir no processo seleccionado possa servir (tendencialmente) a todos os restantes processos…”.

VI. Aplicação do regime dos processos urgentes

            Segundo o artigo 48.º, n.º 4 do CPTA, aplica-se aos “processos-piloto” que sejam seleccionados o regime dos processos urgentes previsto no CPTA.

            Existindo cinco regimes de processos urgentes (tramitação urgente do contencioso eleitoral, do contencioso pré-contratual, da intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias e dos processos cautelares) levanta-se a questão de saber qual o que deve ser aplicado aos “processos-piloto” que tenham sido seleccionados pelo juiz. No entendimento de Wladimir Brito sobre esta matéria deve ser utilizada a tramitação do contencioso pré-contratual (artigo 100.º e seguintes do CPTA) com o fundamento de ser mais longa e a única que não limita anormalmente o âmbito da instrução, a apreciação dos factos e a produção de prova.

VII. Reacção das partes perante o acórdão

            Após a emissão do acórdão emitido no “processo-piloto”, as partes nos processos suspensos têm à sua disposição várias reacções possíveis, no prazo de 30 dias, conforme consta das várias alíneas do artigo 48.º, n.º 5 do CPTA. Verifica-se assim que “…a decisão emitida no processo seleccionado não determina a solução do caso do autor no processo suspenso”, como oportunamente refere João Tiago Silveira.

            As reacções possíveis a tomar pelas partes face à decisão tomada no “processo-piloto” são as seguintes:

a)      Desistência do processo (alínea a))

Este mecanismo justifica-se na eventualidade do autor no processo suspenso se conformar com uma decisão desfavorável obtida no “processo-piloto” e com as reduzidas perspectivas que tenha de obtenção de decisão que lhe seja favorável. O Anteprojecto de Revisão do CPTA veio proceder a uma alteração terminológica, passando a constar do respectivo artigo 48.º, n. 7, alínea a) a desistência do pedido, em lugar da desistência do processo. Em termos substanciais esta alteração não parece, à falta de melhor opinião sobre a matéria, que venha a configurar qualquer tipo de alteração para as partes no processo.

b)     Extensão dos efeitos do caso julgado (alínea b))

Nesta situação o autor pretende aproveitar os efeitos de uma decisão que lhe seja total ou parcialmente favorável.

Coloca-se, no entanto, a questão de saber perante quem deve o autor no processo suspenso apresentar o pedido. Segundo o entendimento de Wladimir Brito e João Tiago Silveira, deve ser apresentado ao colectivo alargado de juízes que decidiu o “processo-piloto”, pois será esta a solução que oferece melhores condições para verificar acerca da aplicação do conteúdo do acórdão que emitiu a casos semelhantes.

c)      Prosseguimento do processo (alínea c))

Como refere João Tiago Silveira esta opção surge quando o autor terá ficado insatisfeito com a decisão do “processo-piloto”, pretendendo convencer o juiz a decidir de forma inversa à tomada pela formação alargada que reuniu todos os juízes do tribunal e que tomou decisão no processo seleccionado. De qualquer modo, não é de esperar que esta faculdade seja muito utilizada pelas partes, conformando-se com a decisão tomada nos “processos-piloto”. A previsibilidade de uma decisão idêntica à adoptada anteriormente pelo tribunal leva a que as partes optem por raramente seguir esta via.

d)     Recurso da decisão judicial no “processo-piloto”

O que se prevê neste mecanismo é a possibilidade do autor no processo suspenso poder recorrer da decisão tomada em relação ao “processo-piloto”, num processo onde não é sequer parte e onde já se verificou o trânsito em julgado da decisão.

Nesta situação, se o autor no processo suspenso recorrer da decisão judicial que não o satisfaça e, mediante esse recurso venha a obter êxito, poderá nesse caso requerer a extensão dos efeitos desse recurso ao seu caso.

Sobre hipótese que é conferida ao autor no processo suspenso João Tiago Silveira tece algumas críticas afirmando que “…toda esta abertura dada ao autor nos processos suspensos para recorrer individualmente da decisão adoptada para o processo-piloto é um pouco incoerente com os propósitos de promoção da unificação jurisprudencial e de aplicação de decisões iguais em casos iguais que se pretenderia com a figura dos processos em massa”.

Os autores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira referem ainda, segundo a sua interpretação, que é possível ao autor do processo não seleccionado que tenha recorrido ao abrigo da alínea d) do artigo 48.º, n.º 5 do CPTA e esse recurso lhe tenha sido desfavorável, recorrer ainda aos mecanismos previstos nas restantes alíneas deste número. João Tiago Silveira chama também à atenção para o facto de ao autor ser também possível escolher várias das opções constantes no artigo 48.º, n.º 5 do CPTA de forma cumulativa, estando no entanto impossibilitado de o fazer quando daí resulte uma situação de manifesta incoerência.

VIII. Conclusão

Após a pesquisa que fiz sobre esta matéria, concluo que o mecanismo dos processos em massa, no Contencioso Administrativo português, desempenha um papel fundamental no que à desburocratização de procedimentos, celeridade e uniformização jurisprudencial diz respeito, sem pôr em causa garantias fundamentais dos cidadãos que venham a intervir nos processos em causa.

Infelizmente, e como refere João Tiago Silveira, é de facto pena que a utilização dos processos em massa tenha tido uma tão tímida utilização por parte dos tribunais administrativos portugueses, sendo no entanto urgente que se utilizem os instrumentos que a lei oferece, quando contribuem para a tomada de decisões mais céleres com benefícios notórios para as partes em juízo, assim como para o funcionamento dos tribunais envolvidos.

Uma última referência para as alterações feitas pelo Anteprojecto do CPTA. No meu entender as alterações, mantendo-se o essencial inalterável, foram claramente no sentido positivo, esclarecendo-se dúvidas legítimas de interpretação provenientes do preceito ainda em vigor.

[Este trabalho encontra-se redigido segundo as normas em vigor no Antigo Acordo Ortográfico]

Bibliografia

. João Tiago Silveira, O mecanismo dos processos em massa no contencioso administrativo, in Estudo em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. IV, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, pp. 431 e segs;

. Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais anotados, vol. I, Almedina, 2004, pp. 318-330;
.  Wladimir Brito, Lições de Direito processual Administrativo, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2008, pp. 215-238.   

João Gomes Galrinho,
Aluno 20730
Subturma 7