Maria
Desidério, nº 21944,4º ano Subturma 7
A
análise a um qualquer preceito do atual Código do Processo dos Tribunais
Administrativos (CPTA) exige uma prévia análise histórica, que possibilite a
compreensão do regime atualmente em vigor. Inclusive, o artigo 109º e seguintes
do CPTA (que diz respeito à intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias) está intrinsecamente ligado às opções constitucionais feitas,
principalmente, na reforma constitucional de 1997 que foi um “ponto de partida”
para a ulterior reforma do Processo dos Tribunais Administrativos.
Através
da reforma constitucional de 1997, o legislador constituinte não só reforçou as
opções feitas na reforma de 1989 como, também, veio regular de um modo
totalmente “renovado” a garantia constitucional de acesso à justiça
administrativa.[1]
Entre os demais vetores centrais da reforma, elencados pelos diversos autores,
está a centralidade do princípio da proteção plena e efetiva dos direitos dos
particulares. Este vetor que passa a estar centralizado tem a maior relevância
em sede de proteção do sujeito face à jurisdição administrativa, passando a
poder ver efetivada a tutela do núcleo central da sua tutela constitucional
(inerente ao próprio conceito de “dignidade humana”), presente nos direitos,
liberdades e garantis fundamentais. [2]
Verificada
a reforma constitucional de 1997 era iminente a reforma do Contencioso
Administrativo posto que, o mesmo, consubstancia uma concretização do Direito
Constitucional e, subsequentemente, a garantia perante os indivíduos do
respeito pelos postulados fundamentais destinados à sua proteção. Nesta
sequência, é colocado em vigor o novo Código do Processo dos Tribunais
Administrativos.
“A reforma, ao regular as grandes
questões infra-estruturais do Contencioso Administrativo (…), bem como ao
estabelecer o regime jurídico dos meios processuais em matéria principal,
cautelar e executiva (…), adquire a relevância e a natureza de uma “Lei
Fundamental”, ou e uma “Constituição” da Justiça Administrativa.”[3]
As palavras transcritas, proferidas pelo Professor Vasco Pereira da Silva, a
propósito do “diagnóstico” da reforma de 2004, fazem o maior sentido se
enquadradas com uma reflexão sobre todas as reformar realizadas.
Centrando-nos
apenas numa das reformas, que é o objeto de análise desta minúscula
dissertação, cabe referir que em sede do regime do artigo 109º e seguintes
(CPTA), a figuração do CPTA como garante constitucional não é descabido. A
introdução deste novo meio processual tem como único destino dar cumprimento ao
artigo 20º n.º 5 da CRP.[4] Este novo meio processual
enquadra-se na figura dos “processos urgentes” – entendendo-se como processos
principais urgentes, meios processuais que radicam na convicção de que há
certas matérias que têm ou (pelo menos) devem obter uma “resolução definitiva pela via judicial num tempo curto”.[5]
São meios processuais que, nesta medida exigem, dada a natureza do objeto que
lhes subjaz (direitos, liberdades e garantias fundamentais), sentenças de
mérito definitivas cuja tramitação tem de ser, necessariamente, célere e
simplificada. Se assim não fosse, não seria dada a possibilidade de
“antecipação” da decisão de fundo, através dos artigos 121º e 132º nº 7 CPTA, e
que, analisando o regime com maior acuidade, permite a criação ad hoc de novos processos urgentes.[6]
Este
novo meio processual comporta, “dentro de si”, duas categorias distintas:
“impugnações urgentes” (essencialmente, reporta-se a processos de verificação
da legalidade de pronúncias da Administração) e a figura das “intimações”
(processos urgentes de condenação ou imposição à Administração, para a prática
de certos comportamentos). É na
categoria das “intimações” que se insere o regime dos artigos 109º e seguintes
do CPTA.
O
regime em causa prevê um meio célere e simplificado para a proteção de
direitos, liberdades e garantias fundamentais, previstos na Constituição da
República Portuguesa. Subjaz a este regime a necessidade de uma proteção
efetiva dos direitos em causa, pela sua especial configuração que estão dotados
de uma “especial fragilidade” e, dada a própria “indissociabilidade entre estes direitos e o núcleo duro do princípio
da dignidade da pessoa humana”.[7]
Questão
controversa é a introdução de “pessoais” no artigo 20º n.º5 CRP, na medida em
que cabe determinar se a interpretação daquela locução deve ser feita de um
modo restritivo (compreendendo, tão-só, os direitos, liberdades e garantias
fundamentais que constam do Capítulo I do Título II da CRP) ou se deve ser
enquadrado outros direitos, liberdades e garantias fundamentais (como os
direitos económicos fundamentais) e, inclusive, direitos fundamentais não
pessoais mas conexos com aqueles.
Adotando
a mesma compreensão que de Carla Amado
Gomes ou Vieira de Andrade, em
primeira linha, e face à constante mutabilidade do próprio ordenamento
jurídico-constitucional, deve adotar-se uma pré-compreensão mais ou menos
flexível, que permita, a inclusão de alguns direitos económicos fundamentais na
categoria de “pessoais”. Deve, nesta medida, entender-se que a CRP limitou-se a
dar um especial enfoque na proteção de “determinadas
posições jurídicas, atendendo a um fator objetivo de distinção: a sua
incidência sobre bens jurídicos de particular fragilidade.”[8]
São assim admitidos qualquer direito fundamental previsto no Capítulo do Título
II da CRP, bem como, todos os demais direitos que denotem um carácter
fundamental para a própria manutenção da dignidade da pessoa humana do
indivíduo.
Já
quanto a direitos não pessoais,
parece-me de difícil enquadramento no próprio propósito subjacente ao artigo
20º n.º5 CRP e artigo 109º CPTA, que expressa de forma clara o elemento da
pessoalidade para a utilização deste tipo processual. Inclusive, a integração
de direitos não processuais poderia vir a provocar sacrifícios face a outros direitos
ou valores de índole constitucional. [9]
Por
forma a não se verificar uma extensão deste meio processual perante outras
disposições fundamentais igualmente elencados na Constituição, cabe atender às
“quatro salvaguardas” que atestam o “respeito pelos critérios tridimensionais
de proporcionalidade” (artigo 18º n.º 2 e 3 da CRP):[10]
I)
Salvaguarda funcional, assente no
carácter subsidiário que este meio processual tem, perante outros meios (o
próprio artigo 109º nº 1, in fine – “(…) por não se possível ou suficiente, nas
circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar,
segundo o disposto no artigo 131º .”);
II) Salvaguarda circunstancial, consiste na
verificação de uma urgência que, caso não seja concedida, poderá originar uma
“impossibilitação irreversível de exercício do direito”;
III)
Salvaguarda processual, a garantia
por parte do tribunal de que haverá uma ponderação dos interesses públicos,
eventualmente conflituantes, que podem levar (caso se verifique uma colisão
entre os direitos fundamentais em questão e a pretensão do requerente da
intimação) ao deferimento do pedido de intimação;
IV)
Salvaguarda estrutural, a constatação
de uma inadequação, sempre que, se verifique uma intimação a posições jurídicas
não individualizadas – “interesses difusos”.
Perante
todo este enunciado de ponderações necessárias, cabe ainda referir que da parte
da legitimidade processual (ativa) cabe ao titular do direito, liberdade ou
garantia fundamental, na medida em que, esta intimação assenta numa
subjetivação da parte ativa; já quanto à legitimidade processual passiva, não é
unânime a aceitação do Ministério Público ou de uma ação popular, em sede
destes processos urgentes – consideração que não é de todo de afastar,
atendendo às considerações tecidas por Carla Amado Gomes no seu breve estudo
sobre o tema.[11]
Por
fim, cabe proceder a uma conclusão no que concerne à subsidiariedade inerente a
esta forma procedimental. A intimação para tutela de direitos, liberdades e
garantias na parte final do artigo 109º nº1 CPTA prevê: “(…) por não se
possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório
de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º”. O artigo 131º
CPTA prevê uma das formas da providência cautelar, o que leva a perguntar se a
utilização deste meio processual (igualmente urgente), não acaba por esvaziar o
conteúdo nuclear do próprio artigo 109º CPTA.
A
leitura de variados autores e a pré-compreensão do próprio fundamento e regime
do processo de intimação previsto nos artigos 109º e seguintes CPTA, levam-me a
concluir que a parte final supra referida do artigo 109º nº 1 CPTA, não pode
ser fator impeditivo para a satisfação prático que o processo em si pretende.
Ou seja, o facto de se prever uma subsidiariedade do processo por intimação
perante uma tutela cautelar, não é algo que esvazie a aplicação do artigo 109º
CPTA, uma vez que, ambos os procedimentos preveem fins distintos. Ao passo que
as providências cautelares pretendem uma tutela imediata que permita paralisar
um dado ato ou procedimento administrativo, o processo por intimação pretende a
obtenção por uma sentença de mérito que impeça a ocorrência de uma situação com
o mesmo caráter violador do direito, liberdade ou garantia que foi objeto
daquela ação. Cabe ao jurista em causa a conclusão por uma pretensão ou outra,
sendo manifestamente mais vantajoso a utilização do processo por intimidação,
sempre que se trate de uma clara violação a um direito, liberdade e garantia
fundamental previsto na CRP.
Em
última análise, cabe concluir pela verdadeira concretização constitucional que
este processo por intimação desencadeia, tornando mais acessível a um qualquer
cidadão a sua proteção a uma qualquer violação grave desencadeada pela
atividade administrativa. Estamos assim, em consonância com as palavras do
professor Vasco Pereira da Silva, perante uma “Constituição” da Justiça Administrativa.
[1]
Cf. Pás 211 e seguintes … “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”
de Vasco Pereira da Silva.
[2]
“ Tais opções do legislador constituinte,
constantes de um direito fundamental de acesso à justiça administrativa, de
natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, gozavam, desde logo, de
aplicabilidade imediata (…) os particulares já tinham a possibilidade de pedir
(…) os referidos efeitos jurídicos, através dos meios processuais então
existentes.” Pág. 213 - “O Contencioso Administrativo no…” de Vasco Pereira
da Silva
[3] In “O
Contencioso Administrativo no…” de Vasco Pereira da Silva – pág. 233;
[4] In “In
Código de processo nos Tribunais Administrativos” por João Caupers – pág. 74;
[5] In “A
Justiça Administrativa” de José Carlos Vieira de Andrade – pág. 226 e
seguintes;
[6] In “A
Justiça Administrativa” de José Carlos Vieira de Andrade – pág. 226 e
seguintes,
[7]
“Intimação por proteção de Direitos, Liberdade e Garantias” por Carla Amado
Gomes, in Revista do Ministério Público;
[8]
“Intimação por proteção …” por Carla Amado Gomes, in Revista do Ministério
Público;
[9]
“(…) da imposição constitucional resulta, (…) uma proibição de acolher, num
meio jurisdicional especialmente dedicado à proteção de direitos, liberdade e
garantias, (…), posições jurídicas sem um cunho subjetivo claramente
identificado” – “Intimação por proteção …” por Carla Amado Gomes, in Revista …
[10]
Retirado de “Intimação para proteção de Direitos, Liberdades e Garantias” por
Carla Amado Gomes.
[11]
“Não podemos, assim, deixar de manifestar a nossa discordância com a posição de
Vieira de Andrade, quando se pronuncia no sentido da admissibilidade da ação
popular, inclusivamente por iniciativa do Ministério Público, no âmbito da
defesa de bens coletivos tais como o ambiente, a saúde pública, o ordenamento
do território. (…) ou se trata de pretensões jurídicas individualizadas, tais
como o direito à vida, à integridade física, ao repouso, ou mesmo de
propriedade (…) ou, em contrapartida, estamos perante interesses de fruição de
bens coletivos (…).”- “Intimação para proteção…” de Carla Amado Gomes.
De facto é de concluir pela
aceitação desta posição, posto que, de iure,
o que legislador constituinte pretendeu foi abarcar tão-só direitos
subjetivados e não direitos coletivos. Em última análise, admitir-se-ia a
utilização deste procedimento para fazer valer direitos ambientais ou de saúde
pública, de difícil individualização. No epicentro desta figura procedimental,
subjaz uma maior preocupação em tutelar “rapidamente” direitos que afetam de forma
“isolada” apenas um individuo e não o coletivo (inclusive, em termos de prova
de fato, é mais difícil a comprovação de uma lesão individual por um direito
coletivo).
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