Acção
administrativa especial- A prática de acto devido
Tal como é afirmado pelo Exmo. Professor Vasco Pereira da
Silva, no seu manual “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise” [1]
esta oportunidade que é dada ao autor de condenar a Administração à prática de
um acto devido vem provar-se como uma das principais esteiras da mudança do
paradígma do Contencioso Administrativo. Este pedido aparece singelado a
primeira vex no sistema com a revisão de 1997, nos termos do qual a garantia da
tutela judicial efectiva dos doreitos dos particulates incluia o disposto no
artigo 268º, n.º4. a especificidade da possibiliodade de condenar e não apenas
da mera anulação. O juíz podia anular actos administrativos mas não podia dar
ordens directas às autoridades administrativas.
Antes de tecermos mais comentários sobre este tema,
devemos analisar a epígrafe do artigo 66º (Secção II) , “condenação à prática
de acto devido”; é discutido se na verdade aquilo que se pode condenar é um
próprio acto, como vem previsto na epígrafe ou será antes condenadas as
decisões administrativas) com base nos arts 66º, n.º1 é defensável a segunda
opção, ou seja não propriamente actos, tal fica mais claro conjugando com os artigos
2º, n.º2, alínea i) e 46º, n.º1 e n.º2, alínea b).[2]
O mais importante a reter deste pedido é que ele se
comporta na possibilidade de obter a prática de um acto administrativo, dentro
de um certo prazo, que, como vem previsto no art.66º, foi ilegalmente omitido
ou até recusado. Podendo dar-se o caso de se aplicar a casos em que o acto não
satisfez totalmente a pretensão que era devida, sendo que neste vaso o acto
considerado ilegal deve também ser impugnado.
A inércia da autoridade administrativa, em face de um
requerimento de um interessado, passa a ser tratada como uma omissão pura e
simples, salvaguardada a hipótese de a lei lhe fazer corresponder uma situação
de deferimento tácito. Assim, a falta no prazo fixado para a sua emissão, de
decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo competente
constitui incumprimento do dever de decidir e confere ao interessado o direito
de fazer uso dos meios de tutela jurisdicionais
efectivos, designadamente acção para condenação da Administração à prática de
acto devido, prevista no artigo 67º do CPTA.
Este acto não tem que ter apenas conteúdo devido sendo
que também é possível o pedido de
prática de actos com carácter discricionário, desde que o requisito da
legalidade obrigatória se encontre; importa salientar também que aquilo que
pode ser criticado são casos em que a omissão ou a recusa do acto sejam
contrárias à ordem jurídica. Tambem se exige quando seja obrigação de uma norma
constitucinal, internacional ou comunitária, de um princípio jurídico, tudo que
ilegalmente foi omitido ou recusado pela administração.
Neste sentido o acórdão de uniformização, do Supremo
Tribunal Administrativo decide concluir “As acções administrativas especiais de
condenação à prática do acto devido destinam-se a obter a condenação da
entidade competente à prática de um acto administrativo que o autor reputa ter
sido ilegalmente omitido ou recusado, visando a sua condenação na prolação de
um acto que, substituindo aquele que é sindicado, emita pronúncia sobre o caso
concreto ou dê satisfação à pretensão deduzida, sendo, por isso, desnecessária
a dedução de pedido de anulação, declaração de nulidade ou inexistência do acto
de indeferimento sindicado, já que da pronúncia condenatória resulta
directamente a eliminação desse acto da ordem jurídica.”[3]
Na lógica sequencial cabe analisar o artigo 67º onde
estão previstos os pressupostos processuais, ou seja, aquilo que é necessário
que se verifique para que seja interposta uma acção com este teor. A administração
tem de ter omitido a prática de um acto ou até mesmo ter praticado um acto com
conteúdo negativo, tal vem previsto nas alíneas do artigo (a) fala de omisão e
alíneas b) e c) referem-se a recusas).
Para que se considere a omissão administrativa
juridicamente relevante é preciso verificar se houve um pedido de um particular
dirigido a um órgão competente no senrido legal de decidir e também importa,
obviamente, que tal decisão requerida não tenha sido tomada no prazo legalmente
estabelecido; neste caso o requerente não vê a sua pretensão satisfeita.
No que concerne às recusas das duas alíneas seguintes,
temos a primeira que refere a recusa da prática do acto devido , ou seja, dá-se
o indeferimento expresso, total e directo da pretensão do sujeito e a segunda é
uma recusa de apreciação do requerimento, ou seja a Administração pode entender
não apreciar substancialmente o pedido. Tal recusa da Administração pode dar-se
por razões formais ou competenciais. Exemplo dado no Manual de Vieira de
Andrade é a da recusa não ser fundada num requerimento mas sim numa petição,
reclamação ou queixa.[4]
Será esta prestensão taxativa limitando-se às três
alíneas do n.º1 do artigo 67º? Não seguimos esse entendimento[5];
se partirmos do pressuposto que o pedido de condenação de acto devido deve
indiciar-se por satisfazer direitos ou interesses legalmente protegidos do
autor e não só: pode também pretender ver satisfeitos do colectivo, público e
popular, indiciando com acções colectivas, públicas e populares; imaginando que
se verificou o incumprimento de deveres oficiosos concretos. De acordo com esta
última conclusão podemos sumariar: o CPTA admite três hipóteses de pedido de
condenação de actos, contudo tem-se vindo a admitir o pedido de prática de
actos da Administração a outros dois casos: os de inactividade oficiosa da
Administração face a valores comunitários e os pedidos impugnatórios,
designadamente indeferimento parcial ou indirecto da pretensão.
O artigo 68º trata da legitimidade; relativamente à
legitimidade activa, podem apresentar pedidos quem seja titular de um interesse
directo e pessoal na impugnação de determinado acto administrativo,
sobretudo por ter sido lesado, por tal acto, nos seus direitos ou interesses
legalmente protegidos [artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA], sejam particulares,
pessoas colectivas, públicas ou privadas, autores populares (incluindo o
Ministério Público).[6]
No tocante ao regime da legitimidade passiva, a principal novidade do CPTA
traduziu-se na possibilidade de identificar como entidade demandada, em todo o
tipo de processos intentados contra entidades públicas, a pessoa colectiva de
direito público ou, no caso do Estado, o Ministério a cujos órgãos seja
imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recair o dever de
praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
Determina-se que para efeito da legitimidade passiva, é necessário estabelecer uma interligação entre o objecto do litígio e a pessoa colectiva pública a quem seja imputável o dever que se pretende efectivar no processo.
Quer isto dizer que, salvo disposição legal em contrário, a legitimidade passiva cabe à pessoa colectiva pública a quem seja imputável o dever que se pretende efectivar no processo.
Acrescenta Vieira de Andrade da demanda dos
contra-interessados em litisconsórcio necessário, remetendo-nos para o artigo
68, n.º2 CPTA.
Os prazos de propositura das acções de condenação variam
consoante a Administração tenha indeferido expressamente a pretensão do
particular ou optado por uma atitude de inércia.
Na primeira alternativa, tendo havido lugar à emissão de
um acto administrativo de indeferimento, a acção deve ser proposta dentro do mesmo
prazo estabelecido por lei para a impugnação de actos administrativos, que é de
três meses, nos termos do artigo 58.º, n.º2, alínea b) e artigo 69.º, n.º 2.
Já o Ministério Público, que deve reagir contra situações
de violação administrativa de deveres objectivos de agir, cumpre estabelecer um
prazo mais amplo que está previsto no artigo 68.º, n.º 1 e é de um ano, contado
desde o termo do prazo legal dentro do qual a Administração deveria ter
respondido ao requerimento (os 90 dias úteis previstos no CPA).[7]
Trata-se de um prazo de caducidade do direito de acção e
não de um prazo de impugnação, visto não existir acto impugnável.
E porque assim é, uma vez caducado o direito de reacção
judicial, em nada fica afectado o dever substantivo de decidir em que a Administração
se viu constituída, pela apresentação do requerimento de onde deflui que a
adução, mesmo depois de expirado o prazo de um ano, de um novo requerimento,
sustentado nos mesmos fundamentos, tem por efeito a mera reabertura da via
contenciosa, que não uma reconstituição da Administração no dever de decidir.
Às duas situações são aplicadas as regras de contagem dos
prazos constantes dos artigos 59.º e 60.º.
BIBLIOGRAFIA
Livros:
Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo
Administrativo Reimpressão, Edições Almedina (2013)
Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa
(Lições), 11ª Edição, Edições Almedina (2011)
Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise – Ensaio Sobre AS Acções No Novo Processo Administrativo,
2ª Edição Actualizada, Edições Almedina (2009)
Internet:
https://estudogeral.sib.uc.pt/bitstream/10316/24782/1/A%20Condena%C3%A7%C3%A3o%20%C3%A0%20Pr%C3%A1tica%20de%20Acto%20Devido.pdf
[1] - Ensaio sobre as acções no novo
processo administrativo, Edições Almedina, 2ª Edição, pag. 377
[2] José Carlos Vieira de Andrade in “A
Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Edições Almedina 2011
[3] Acórdão STA n.º0232/12, de
16-01-2013 , www.dgsi.pt
[4] Em Acórdão TCAS n.º 10393/13, de
22-05-2014 “O artigo 67º do CPTA
especifica que a omissão ou recusa de apreciação de requerimento ou de prática
de acto devido constituem pressuposto da acção de condenação à prática de acto
devido. Assim se compreende que o artigo 51º nº 4 do mesmo diploma legal imponha
ao Tribunal o dever de convidar “o Autor a substituir a petição, para o efeito
de formular o adequado pedido de condenação à prática do acto devido” , quando
contra um acto de indeferimento for deduzido um pedido de estrita anulação.”
[5] A par de Vieira de Andrade em
Manual citado, nota 2
[6] “Na verdade, a acção popular social tanto pode ser proposta pelo
cidadão,
como por associações e fundações, pelas autarquias locais ou pelo Ministério
Público, e
pode servir para tutelar, tanto interesses difusos propriamente ditos, como
interesses
colectivos, interesses individuais homogéneos (direitos subjectivos
fraccionados)
ou interesses públicos da comunidade (interesses comunitários).” Luís António
Malheiro Meneses do Vale em “A Condenação à Prática de Acto Devido (Uma leitura
dos artigos 66.º a 71.º do novo Código de Processo dos Tribunais
Administrativos)” , Universidade de Coimbra Faculdade de Direito, 2004
[7] Face a analise de diversos posts
nos blogues de Contencioso Administrativo e Tributário
Carlota Lima Raposo
Nº Aluno 19363
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