A Figura dos Processos em Massa

Processos em Massa

1. O contencioso dos processos em massa

A figura dos processos em massa, prevista no actual artigo 48º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, consagra a seguinte possibilidade: quando sejam intentados mais de 20 processos contra "diferentes pronúncias" da mesma entidade administrativa relativos à mesma relação jurídica material, ou que se reportem a situações de facto idênticas dirimíveis com base nas mesmas normas de direito[1], pode-se seleccionar apenas um ou vários[2], ficando os demais suspensos. Estes aguardarão que seja proferida decisão judicial quanto aos que foram seleccionados. Aos processos seleccionados, será aplicada a tramitação dos processos urgentes (48º/4 CPTA). Assim que tenha sido feita a decisão, as partes do processo são notificadas da mesma e, caso não haja nenhuma especialidade relevante nos processos suspensos, o autores desses processos terão um prazo de 30 dias para escolher de entre várias opções:

• Desistência do processo;
• Requerimento da extensão da decisão feita quanto aos processos seleccionados ao seu caso — através das pretensões do artigo 176/3, 4 ou 5 CPTA;
• Requerimento de continuação do seu processo;
• Recorrimento da sua sentença, se esta tiver sido proferida em primeira instância.

A necessidade de consagração desta figura tende a atribuir-se, e faz sentido que assim o seja, a situações que envolvam normas que afectem um elevado número de pessoas e suscitem certos problemas passíveis de litigância. VIEIRA DE ANDRADE aponta um exemplo a meu crer bastante actual: as normas relativas ao funcionalismo público.

A ideia base subjacente a este mecanismo é, naturalmente, uma de maior celeridade processual e uniformização de decisões judiciais. O agrupamento de processos semelhantes e a sua sujeição à forma de processo urgente torna todo o processo mais rápido e, nas palavras de TIAGO SILVEIRA[3], deixam de sujeitar os processos aos diferentes "ritmos da tramitação de organizações de trabalho diferentes".

O regime não está em si, no entanto, isento de dificuldades: 

A exigência de identidade das situações de facto, tomada no seu sentido literal, à partida não parece deixar grande margem de manobra para a aplicação do artigo 48º/1 CPTA. No entanto, e tendo em conta também a referência do número 5 do mesmo artigo a possíveis discrepâncias entre os processos suspensos e os seleccionados, parece que a expressão em causa deve ser interpretada com alguma flexibilidade.

A referência a "diferentes pronúncias" da mesma entidade administrativa coloca outro problema, suscitado por TIAGO SILVEIRA: a emissão de uma norma de administrativa pode ser considerada uma "pronúncia" nestes casos? Poder-se-ão agregar os pedidos de declaração de ilegalidade de normas jurídicas para efeitos de aplicação da figura dos processos em massa? A doutrina tem-se dividido nas suas soluções. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA[4] objectam a esta possibilidade, argumentando que os processos em massa visam resultados decididamente menos amplos do que eliminação célere de normas do ordenamento jurídico — que é o resultado típico imputado aos pedidos dirigidos à declaração de ilegalidade com força obrigatória ( 72º e ss CPTA). Mais: consideram não ser possível agregar processos com pedidos impugnatórios a processos de condenação à prática do acto devido.

Em sentido contrário, pronuncia-se TIAGO SILVEIRA, alegando que o conceito indeterminado "pronúncia" tem um sentido amplo que visa podr abranger não apenas actos administrativos mas também as normas administrativas, bem como a inserção sistemática do artigo na secção dedicada à acção administrativa especial, no âmbito da qual se pode pedir a declaração de ilegalidade de normas. Quanto à agregação de processos com pedidos impugnatórios a processos com pedidos condenatórios, chama a atenção para o critério da semelhança das questões de facto e de direito. Existindo, tudo o restante perderá relevância e aplicar-se-á o artigo 48º CPTA. Seria absurdo vedar a aplicação desta figura a situações que se baseiam no mesmo facto e no mesmo direito que consistem em pedidos materialmente semelhantes só porque o tipo de pedido é formalmente diferente.

A menção a "entidade administrativa" é também dúbia, por não se saber se se trata apenas de um órgão administrativo em específico ou de algo mais amplo. TIAGO SILVEIRA argumenta no sentido de uma interpretação mais ampla do conceito, reconduzindo-o à pessoa colectiva pública em questão, ou no caso do Estado aos ministérios. Apoia-se para esse efeito no elemento sistemático, atribuindo ao CPTA um espírito de coincidência da legitimidade passiva com a pessoa colectiva pública. Este entendimento tem de facto base legal no artigo 10º/2, e não parece fazer grande sentido preteri-lo no caso específico dos processos em massa. Interpretar este conceito de forma restritiva coarctaria também bastante a aplicação da figura no geral.

Uma outra questão de ordem mais prática será saber se os mais de 20 processos referidos pelo artigo 48º/1 CPTA têm de estar a decorrer todos no mesmo tribunal. Na letra do preceito podemos encontrar várias referências que singularizam um tribunal, como: "o tribunal" e "o presidente do tribunal". No entanto, mais uma vez, parece ser de rejeitar esta aplicação tão restrita do preceito. Dificilmente será assim tão comum a existência de 20 pedidos tão semelhantes que possibilitem a aplicação desta figura num só tribunal. Uma redução desta ordem dos casos em que se pode recorrer aos processos em massa leva a que o seu propósito de celeridade e especialmente de uniformização seja seriamente comprometido[5].  É certo que as funções atribuídas ao “presidente do tribunal” em específico levantam dificuldades em situações que envolvam vários tribunais, mas como irei referir adiante, esta questão é resolvida no anteprojecto do novo CPTA.

O facto de, nesta sede, se poder operar à extensão da decisão de mérito de um processo a outro poderia levantar, à partida, alguns problemas. O principal imbróglio seria a possibilidade de emissão de decisões meramente formais que não tutelem verdadeiramente o direito dos particulares em concreto — que não se prendam suficientemente com os factos de cada processo. Cumpre frisar o papel que têm as opções consagradas no artigo 48/5 b) e c) neste contexto. Se o autor tem a seu cargo a escolha da extensão da decisão ou da continuação do seu processo, parece de concluir que a situação anteriormente referida se encontra grandemente minorada.

Surge talvez outro problema, no entanto: a possibilidade da extensão da decisão ser injusta para o réu. Quais são as formas de reagir do réu a esta extensão? Há também a possibilidade de escolha nos termos do artigo 48/5 CPTA? Não parece haver lugar para dizer que o réu tem essa escolha. No que diz respeito à reacção à extensão, AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA aponta para a possibilidade das partes recorrerem da decisão relativa aos processo piloto, visto esta apenas ter transitado em julgado para as partes desse processo. Sustenta também a possibilidade de recorrer da decisão prévia de existência de identidade suficiente entre o processo-piloto e os suspensos para poder seguir com o processo. Não obstante, na verdade o réu não se pode pronunciar sobre a opção do autor de extensão da decisão de extensão dos efeitos de caso julgado. No entanto, numa fase anterior, ambas as partes foram ouvidas pelo juiz quanto à aplicação do mecanismo dos processos em massa (48/1 CPTA). Acrescida esta possibilidade às já referidas, parece que esta figura não causa problemas de maior de tutela jurídica inadequada ou de favorecimento de uma das partes (o autor). 

2. Algumas questões práticas quanto ao funcionamento do mecanismo

·        Aos processos de massa aplica-se a tramitação dos processos urgentes, mas põe-se uma questão: existem vários processos urgentes, qual a tramitação a seguir? WLADIMIR BRITO[6] considera ser mais adequada a tramitação do contencioso contratual (102.º e ss. CPTA) por ser a única que não obsta grandemente à instrução, produção de prova e apreciação dos factos.

·        Basta seleccionar um processo ou vários? É possível que baste um, mas fará mais sentido seleccionar vários, para permitir que a decisão abranja com mais facilidade as especialidades dos restantes processos suspensos.

·        Poder-se-á agregar mais processos que sejam intentados depois de feita a selecção dos processos piloto? O artigo 48.º/2 CPTA consagra a solução: sim, desde que não se precluda o direito de ambas as partes serem ouvidas sobre a questão, tal como disposto pelo artigo 48.º/1.

3. Breve distinção da figura da apensação (28.º CPTA)

            O principal facto comum entre a apensação e os processos em massa é o facto de ambas terem sido consagradas num espírito de maior celeridade processual. Há, no entanto, grandes diferenças no que respeita aos casos a que se aplicam e ao próprio funcionamento em si.

            Recorre-se à apensação de processos apenas quando estiverem preenchidos o pressupostos de cumulação de pedidos ou coligação de autores/réus. É deste preenchimento que se retira a proximidade do conteúdo dos processos necessária para uma apensação, e não dos critérios autónomos do 48.º CPTA, que já percorremos.

            Ao contrário dos processos em massa, a figura da apensação é obrigatória, pelo que, nos possíveis casos em que se possam aplicar ambas as figuras (atendendo à proximidade dos critérios, embora sejam distintos), a apensação em princípio prevalecerá.

            A nível de funcionamento, há também que referir que na apensação todos os processos que cumpram os requisitos são apensados, e o juiz decide sobre todos analisando cada um individualmente. Já nos processos em massa, como vimos o processo de selecção e decisão é diferente.

            Resta, no entanto, uma possibilidade curiosa mencionada por AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA[7], que é a de aplicação do mecanismo dos processos em massa após uma apensação. Embora anteveja algumas dificuldades no que diz respeito à selecção de processos piloto depois de uma apensação (devido a possíveis relações de dependência e outras), creio que esta sugestão é de aplaudir.

4. Breves referências ao novo procedimento de massas

O regime consagrado nos artigos 97º e 99º do anteprojecto do CPTA prevê o procedimento de massas como uma nova acção administrativa urgente autónoma. Têm sido inúmeras as questões colocadas face a esta inovação, desde já a proximidade terminológica com os processos em massa. Será relevante referir a título de clarificação que esta será uma consagração de processos em massa que são originariamente urgentes, e não submetidos à tramitação urgente por força do mecanismo do artigo 48º CPTA.

5. Alterações ao regime dos processos em massa no novo CPTA

Há algumas diferenças de relevo que cabe aqui referir de forma a manter, mesmo que durante pouco, a utilidade deste post. Primeiro, o número mínimo de processos necessários para se recorrer aos processos em massa foi reduzido para onze, traduzindo um desejo de maior aplicação da figura que, talvez também devido à sua juventude, tem sido pouco aplicada pelos tribunais portugueses. Em segundo lugar, resolveu-se a questão que se prendia com saber se os processos tinham de ser intentados apenas num tribunal ou em vários, sendo que neste caso caberá ao Presidente do Supremo Tribunal Administrativo determinar a aplicação da figura. 

JOÃO RAPOSO considera este recurso ao Presidente do STA injustificado, sugerindo que em primeira linha esta competência fosse do Presidente do Tribunal Central Administrativo em cuja jurisdição se insiram os tribunais considerados: "reservando-se a intervenção do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo para o caso de processos intentados em tribunais hierarquicamente dependentes dos dois Tribunais Centrais Administrativos existentes". Esta parece ser uma objecção de cariz prático e base hierárquica inteiramente razoável.

Conclusão:

            O mecanismo dos processos em massa tem tido pouco aplicação prática nos nossos tribunais, mas é uma figura relevante que poupa tempo e não proporciona uma menor tutela dos direitos dos particulares, pelo que, tendo em conta a actual necessidade de melhor gestão de tempo e recursos no nosso país, faz todo o sentido aplicá-la. Espera-se que tendo sido limadas as devidas arestas pelo novo CPTA, se passe a recorrer mais aos processos em massa.

Hugo Simões,
N.º 21894, Subturma 7

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[1] VIEIRA DE ANDRADE – A Justiça Administrativa, 13ª ed., Almedina, 2014.

[2] Denominados “processos piloto”.

[3] JOÃO TIAGO SILVEIRA – O Mecanismo dos Processos em Massa no Contencioso Administrativo, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol IV, Coimbra Editora, Coimbra.

[4] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA – Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, vol I, Almedina, 2004.

[5] No mesmo sentido, TIAGO SILVEIRA.

[6] WLADIMIR BRITO – Lições de Direito Processual Administrativo, Coimbra, 2005.

[7] AROSO DE ALMEIDA E CARLOS CADILHA – Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª ed., Almedina, 2010.