Os Processos em Massa

Tanto a nível Nacional, como Internacional, o surgimento de processos que envolvem uma multiplicidade de sujeitos, mas que dizem respeito à mesma relação jurídica material, ou a ligações similares, e em que estão em causa idênticos fundamentos de facto e de direito, para os quais se prevê a possibilidade de que, "ouvidas as partes, (...) seja dado andamento a apenas um ou alguns deles, que neste último caso são apensados num único processo, e se suspenda a tramitação dos demais[1]", fez com que em Portugal se sentisse a necessidade de promover a criação de um regime que regulasse e resolvesse tais situações.

Assim, foi então criada, no sentido de "agilizar o contencioso administrativo, libertando-o do encargo de apreciar um volume apreciável de processos"[2] e de assegurar uma tutela em tempo útil daquelas situações e daquele número de lesados, cumprindo-se o imposto no artigo 20º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa, sem perder de vista a garantia da segurança jurídica e a eficácia processual, a figura, bem como o regime, dos denominados processos em massa.

Ora, este regime inovador encontra-se no artigo 48° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo que, o legislador se inspirou para tal na reforma espanhola[3] do Contencioso Administrativo levada a cabo em 1998 com a publicação da Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa - Lei 29/1998, de 13 de Julho.

De notar que, desta forma, se procura promover tanto a redução do número de litígios a serem apreciados pelos tribunais, como a uniformização das decisões que, quanto a questões idênticas, são proferidas pela justiça administrativa. Claro está  que tal só poderá ser alcançado se as partes nos processos suspensos aceitarem a decisão proferida no processo ou processos selecionados e não fizerem uso da faculdade de requerer a continuação do processo que lhes diz respeito.

Para o fortalecimento desta ideia de uniformização da jurisprudência, exige-se no artigo 48°, n°4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no julgamento do processo ou processos seleccionados intervenham todos os juízes do tribunal ou da secção, por forma a assegurar-se que a decisão que venha a ser proferida seja assumida por todos os juízes, reduzindo-se assim a possibilidade de cada um deles vir a decidir em sentido diferente os processos suspensos, no caso em que seja requerida a sua continuação, como consta do artigo 48º, n°5, alínea c) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Posto isto, há então que referir-se os requisitos processuais ou pressupostos de qualificação de um caso como massificação processual, os quais se encontram no artigo 48°, n°1 do  Código de Processo nos Tribunais Administrativos, devendo aqui salientar-se que o mecanismo presente no artigo 48º do Código em apreço é reativo e não preventivo, uma vez que só cumpre a sua função no âmbito de processos já instaurados.

Assim, quanto ao primeiro requisito, este tem que ver com o número mínimo de pendências, sendo que, para alguns autores este deve ser denominado por requisito de qualificação, uma vez que, só se poderá falar em massificação processual "quando sejam intentados mais de 20 processos", os quais deverão ocorrer no mesmo Tribunal ou Juízo, embora para o Professor Wladimir Brito nada obste a que mesmo os processos que corressem noutros Tribunais pudessem ser suspensos até à decisão final dos processos proferidos, devendo para tanto, a lei ordenar que, adoptada a medida de agilização num dado Tribunal, tal medida fosse, de imediato e por ofício, comunicada a todos os Tribunais com a indicação da natureza da relação jurídica controvertida e dos fundamentos da decisão de agilização processual.

Os demais Tribunais verificariam depois se tinham ou não processos com idêntico "objecto" e, caso tivessem, notificariam as partes, de acordo com o artigo 48°, n°2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, procedendo-se de seguida à suspensão desses processos até à prolacçao da decisão, destacando-se a aplicação posterior do artigo 48°, n°5 e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Quanto ao segundo requisito, destaca-se o facto de a entidade administrativa produtora do acto ser a mesma para todos os sujeitos processuais por ele afectados, sendo que, o Professor Wladimir Brito levanta aqui a seguinte questão – o que se deverá entender por mesma entidade administrativa? Para ele essa resposta só poderá ser dada pelo direito administrativo substantivo, referindo-se a lei tanto às pessoas colectivas de direito público - quer tenham natureza territorial, quer institucional - quer a todo e qualquer ente público que tenha legalmente competência para praticar actos de autoridade.

Relativamente ao terceiro requisito, este pode ser visto como um requisito extra-processual, visto que, a relação jurídica material controvertida que produz o litígio está necessariamente "antes e fora do processo, por pertencer ao domínio das relações substantivas em que o conflito se consubstancia e que ao se dar ao processo nele se assume como a causa do litígio e da relação jurídico-processual[4]". Do ponto de vista processual, essa identidade da relação jurídica material tem de ser procurada não no pedido mas na causa de pedir, pois é nesta que ela deve ser revelada.

Quanto ao quarto e último requisito, este pressupõe uma decisão com base na aplicação das mesmas regras a idênticas situações de facto, sendo que, tais regras serão aquelas que o Juiz entenda que devem ser aplicadas para a resolução do caso, uma vez que o Juiz não está vinculado à qualificação jurídica dos factos nem tão pouco à solução de direito oferecida pelas partes, incluindo a própria Administração.

Assim, o que se pretende é atingir relações materiais que, embora não tenham os mesmos direitos e deveres do particular e da Administração, convoquem as mesmas normas jurídicas para uma mesma situação de facto, em nome tanto da coerência como da unidade do processo.

Ora, pode dizer-se então que esta tarefa de declaração da situação de massificação processual não se afigura fácil, devendo ser assim "manuseada pelo tribunal com grande precaução[5]".

Posto isto, cumpre agora verificar-se a tramitação deste tipo de processos, sendo que, se for reconhecido judicialmente a observância de todos os requisitos acima referidos, o Presidente do Tribunal "pode determinar, ouvidas as partes, que seja dado andamento a apenas um ou alguns deles, que neste último caso são apensados num único processo, e se suspenda a tramitação dos demais", como consta do artigo 48°, n°1, 2ª parte do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Daqui resulta que a lei não impõe ao Juiz a obrigação de classificar de massificação processual  a situação pendencial existente no seu Tribunal, cabendo-lhe então em cada momento decidir se deve ou não declarar como de massificação processual a existência de vários processos que reúnam os requisitos acima mencionados.

Porém, caso decida fazer tal declaração, deverá:

1) Ordenar, por despacho fundamentado, a audição das partes, informando-as da pendência de mais de vinte processos que preenchem os requisitos legais para a aplicação do artigo 48° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e convidando-as a pronunciar-se sobre a situação, no prazo entre cinco e vinte dias, por serem estes os prazos para a pronúncia das partes nos processos urgentes, aplicável ex vi do artigo  48°, n°4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (veja-se o artigo 99°, 102º, 107º e 110º do Código);

2) Decorrido o prazo de pronúncia das partes, por despacho fundamentado proferido num dos processos, deverá o Juiz declarar a situação de massificação processual e decidir nesse mesmo despacho que processo ou processos classifica como processo(s) seleccionado(s) para efeitos de apreciação e de decisão.

Decidindo classificar de seleccionados dois ou mais processos, o Juiz deverá ordenar que sejam apensados ao mais antigo e que seja junto a cada um dos vários processos pendentes no seu Tribunal cópia desse seu despacho. Nesses despachos, o Juiz deverá ainda identificar todos os processos, por forma a que as partes, se assim entenderem, os possam consultar;

3) Constituída a situação de massificação processual o(s) processo(s) são instruídos de acordo com a tramitação estabelecida para os processos urgentes, devendo, no julgamento, apreciar-se de forma exaustiva todas as questões de facto e de direito. Porém, de acordo com o artigo 48°, n°4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se sabe qual o processo urgente a que se refere a norma, sendo que nestes temos uma tramitação específica para cada um deles, nomeadamente, o artigo 99° - tramitação específica das impugnações do contencioso eleitoral, 102° - tramitação própria do contencioso pré-contratual e 107º e 110º - tramitação para as intimações, havendo também uma tramitação para os processos cautelares. 

Claro está que cada tramitação estabelece prazos distintos, pelo que ficamos sem saber quais os prazos a que o Juiz deverá obedecer;

O Professor Wladimir Brito resolve então este problema dizendo que a "tramitação deverá ser a  do contencioso pré-contratual, por serem mais longos[6]".

4) Julgado o processo, caso o Tribunal entenda que a mesma solução de direito possa ser aplicada aos processos suspensos, deverá previamente notificar as partes desses processos, sendo que estas poderão adoptar uma das seguintes atitudes, no prazo de 30 dias, de acordo com o artigo 48°, n°5 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

a) Desistir do processo, quando a decisão do processo-modelo ou processo seleccionado tenha sido de improcedência e se conforme com a decisão da sentença;

b) Requerer ao Tribunal a extensão ao seu caso da decisão proferida para efeitos de execução, pelo que, quer isto dizer que aceita a aplicação ao seu caso da decisão proferida no processo seleccionado;

c) Requerer a continuação do próprio processo, quando não aceite a aplicação ao seu caso da decisão proferida no processo ou processos seleccionados;

d) Recorrer da sentença, se ela tiver sido proferida em primeira instância.
Caso este recurso tenha êxito, só será aproveitado para quem o pediu, por forma a permitir-lhe beneficiar de uma decisão de sentido diferente. Assim sendo, não será aproveitado pelas partes no processo seleccionado, em relação às quais se formou caso julgado.

De notar que o Professor Wladimir Brito apresenta aqui uma crítica, uma vez que, segundo ele, "não se entende como é que alguém pode recorrer de uma decisão antes de esta lhe ser aplicável, mesmo que por extensão[7]".

Ora, "antes de o autor optar pela extensão ao seu processo da sentença proferida, nos processos seleccionados não há sentença no seu processo, pelo que não pode recorrer de sentença inexistente[8]".⁸

Posto isto, na óptica do Professor Wladimir Brito, “as duas únicas opções admissíveis são as constantes das alíneas b) e c), sendo certo que feita a opção da alínea b), não poderá ser permitido o recurso da decisão, por esta já ter transitado em julgado e também por ser possível ao autor optar pelo prosseguimento sempre que não se conforme com a pronúncia judicial, o que aliás é mais conforme com a disposição do artigo 48º, nº6 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.”

Por fim, é de salientar o facto de que a norma remissiva do artigo 49º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos manda aplicar às sentenças proferias no Título III o disposto nos artigos 44º e 45º desse mesmo Código.

De destacar é também a existência do artigo 161º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, quanto à extensão dos efeitos da sentença.

Em suma, pode então dizer-que que é possível encontrar-se norma semelhante à dos processos em massa noutros ordenamentos jurídicos e que, o Direito Administrativo é uma área especialmente próspera aos processos em massa, devido à grande complexidade da actividade administrativa e às relações cada vez mais duradouras entre a Administração e os particulares.

Bibliografia

Autores

- Almeida, Mário Aroso de, «Manual de Processo Administrativo», Almedina 2010

- Almeida, Mário Aroso de, «Manual de Processo Administrativo», Almedina 2013

- Andrade, José Carlos Vieira de, «A Justiça Administrativa (Lições)», Almedina 2012, 12ª Edição

- Brito, Wladimir, «Direito Processual Administrativo (Lições)», 2004, Associação de Estudantes de Direito da Universidade do Minho

- Farinho, Domingos Soares, «Os Processos em Massa no Novo Contencioso Administrativo», Relatório do Seminário de Direito Administrativo do Curso de Mestrado 2002/2003

- Silva, Vasco Pereira da, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo», Almedina, 2ª Edição, Coimbra, 2009

Mónica Lino Lopes Relvas Calado

4º Ano

Turma A

Subturma 7

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[1] Vasco Pereira da Silva, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo Processo Administrativo», p. 284

[2] Wladimir Brito, «Direito Processual Administrativo (Lições)», p. 171

[3] Deve aqui frisar-se também o artigo 37º, nº2 e 111º da Ley de la Jurisdicción                 Contenciosa Administrativa.

Wladimir Brito, «Direito Processual Administrativo (Lições)», p. 171

[4] Wladimir Brito, «Direito Processual Administrativo (Lições)», p. 178

[5] Posição também assumida pelo Professor Mário Aroso de Almeida no «Manual de Processo Administrativo», 2013, p. 401, bem como pelo Professor Wladimir Brito em «Direito Processual Administrativo (Lições)», 2004, p. 179

[6] Wladimir Brito, «Direito Processual Administrativo (Lições)», p. 184

[7] Wladimir Brito, «Direito Processual Administrativo (Lições)», p. 184

[8] Wladimir Brito, «Direito Processual Administrativo (Lições)», p. 185