A Legitimidade dos Particulares

A legitimidade processual “exprime a posição concreta por quem é parte numa causa perante o conflito de interesses que aí se discute e pretende resolver. Que posição ou situação é essa? É, justamente, o ser-se a pessoa (ou pessoas) cuja procedência da acção lhes atribui uma situação de vantagem (autor) ou a pessoa ou as pessoas a quem essa procedência causa uma desvantagem (réu).”[1]. Segundo Miguel Teixeira de Sousa “trata-se da susceptibilidade de ser parte numa acção aferida em função da relação dessa parte com o objecto daquela acção”[2].

Portanto, a legitimidade processual é um pressuposto relativo às partes de uma ação que se avalia pelo seu interesse no objeto da causa. Devemos atender ao sentido do actual art. 30.º/1 do Código de Processo Civil (CPC). É neste artigo também que estão os elementos definidores da legitimidade, mas esta matéria não releva para o objeto de estudo e tendo já sido abordada no âmbito da disciplina de Direito Processual Civil, assumo o seu conhecimento.

Quanto à legitimidade é necessário distinguir dois tipos: a passiva e a ativa. A passiva reporta-se à legitimidade para ser demandado, ou seja, réu. Enquanto a legitimidade ativa é relativa à possibilidade de demandar, de ser autor.

Começando pela legitimidade passiva dos particulares no âmbito do contencioso, o art. 10.º/7 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) é de uma importância fundamental. Este artigo estabelece que “podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares”.

Neste sentido, devemos conjugar o art. 10.º/7 CPTA com os arts. 37.º/3, 51.º/2 e 100.º/3 CPTA. Desta conjugação resulta nitidamente, que os particulares podem ser demandados pela Administração para “cumprimento de certos deveres, na medida em que não possa impor, por força da lei, esse cumprimento através de métodos extrajudiciais”[3] e também “processos que tenham por objecto a impugnação de actos jurídicos praticados por eles no âmbito de normas de direito administrativo”[4].

Significa isto que os particulares podem (e devem) ser demandados pela Administração sempre que tenham um interesse jurídico e, no caso, de foro administrativo. Esta possibilidade faz sentido nos termos em que a Administração não se relaciona apenas com entidades coletivas e públicas, mas essencialmente com particulares. Claro que cumpre ainda mencionar o ius imperii que a Administração detém, conferindo-lhe uma posição de superioridade relativamente aos particulares, um poder de autoridade.

Ainda no âmbito da legitimidade passiva dos particulares, deve ter-se em conta a parte final do art. 10.º/1 CPTA: “ (…) contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.”. Aqui, estamos já perante uma situação relativa aos contra-interessados. Estes são “as pessoas a quem a procedência da acção possa prejudicar ou que tenham interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, e que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”[5], tal como resulta dos arts. 57.º e 68.º/2 CPTA. Normalmente, as ações não têm apenas duas partes, há também os contra-interessados. Estes são efetivamente uma parte do litígio uma vez que têm interesse direto na causa pois a sua procedência ou improcedência pode afetá-los. Podemos assim concluir que o fato de a decisão poder afetá-los torna-os interessados na causa e dessa forma devem intervir no processo.

Pensando agora na legitimidade ativa dos particulares para intentar ações contra a Administração, e em particular contra outros particulares.

Relativamente à primeira parte do parágrafo anterior deve ter-se em conta o art. 9.º CPTA. No seu n.º 1 está disposto que “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.”. Voltando aos conceitos de Processo Civil, tem legitimidade para intentar a acção quem tenha interesse em demandar, exprimindo-se pela utilidade da procedência da acção, tal como dispõe o art. 30.º/2 CPC.              

Porém, e seguindo o art. 9.º/2 CPTA: “Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa (…) tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos”. Ou seja, sempre que haja valores e bens constitucionalmente protegidos e do foro administrativo, os particulares têm legitimidade para demandar. Estes valores carecem da tutela constitucional devido à sua elevada importância, são por exemplo, “a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais”, como dispõe o n.º 2 do art. 9.º CPTA. Neste sentido, e tal como referido quanto à legitimidade passiva, o objeto é, em última instância de foro administrativo e nesse caso, da jurisdição do Contencioso Administrativo.

Relativamente à possibilidade de particulares demandarem outros particulares através do Contencioso Administrativo, deve observar-se o disposto no art. 37.º/3 do CPTA. Através do disposto nesse artigo, concluímos que há relações entre entidades particulares (e não administrativas) que são regidas, em condições específicas, pelo Direito Público.

            Como é óbvio, esta relação não tem aspectos apenas particulares, há algo de público e administrativo nela. Explicando melhor, o art. 37.º/3 CPTA abre a possibilidade de haver um particular a usar do processo administrativo contra outro particular e não contra a Administração, como é tradicional. Mas quais as condições especiais para que se isso se possa verificar? Para que o particular possa fazê-lo têm, de estar em causa questões de objeto administrativo. Esta é a definição da relação particular administrativizada, dois particulares que dirimem contendas com um vínculo jurídico-administrativo. Daqui se depreende que a relação jurídico-administrativa não é limitada pelos sujeitos litigantes, mas sim por critérios teleológico-normativos reportando ao escopo das normas que se aplicam. Neste sentido, conclui-se que independentemente das partes em litígio, se forem aplicáveis ao caso normas administrativas, por especial razão de interesse público, estamos perante um efetivo litígio jurídico-administrativo.

            Mas como distinguir a possibilidade dos particulares demandarem outros particulares através do contencioso administrativo das regras de vizinhança dispostas nos arts. 1344.º e ss. do Código Civil (CC)?

            Estas duas figuras distinguem-se precisamente pelo seu objeto, ou seja, para que os particulares possam usar das ações administrativas tem de se provar que há uma violação de um vínculo jurídico-administrativo. As relações de vizinhança podem ser limitadas, “podem corresponder à imposição de deveres de conteúdo negativo ou de conteúdo positivo. Os deveres de conteúdo negativo podem corresponder a deveres de abstenção de certas condutas (non facere) ou de deveres de tolerar o exercício de certos poderes do vizinho sobre o seu prédio (pati). Por sua vez, os deveres de conteúdo positivo podem subdividir-se em deveres específicos de prevenção de perigos para o prédio vizinho ou em deveres de participar com o vizinho em actividades de interesse comum.”[6].

            No meu entender, a grande questão é que quanto às regras de vizinhança está em causa um direito privado, o de correto uso do imóvel próprio, por exemplo, o vizinho “deve abster-se da emissão de fumos, fuligem, vapores, cheiros, calor ou ruído, (…) sempre que tais factos importem um prejuízo substancial para o uso do imóvel ou não resultem da normal utilização do prédio de que emanam”, art. 1346.º CC. Neste sentido, é clara a distinção quanto ao uso pelos particulares da acção administrativa. Quanto à acção administrativa utilizada por particulares para demandar particulares, devemos ter em atenção, como já exposto, que se trata de uma acção com objeto administrativo/ público e não apenas privado. Claro que o particular tem um interesse privado ao intentar tal acção, no sentido em que apenas havendo interesse este é parte legítima. Mas está em causa um valor superior, um valor ou bem que tem tutela constitucional, um valor público. É isto que permite que os particulares usem da acção administrativa, demandando outros particulares, na defesa do bem comum.

Bibliografia:

·         Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012;

·         Almeida, Mário Aroso de/Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2010;

·         Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa, 11ª edição, Almedina, Coimbra, 2009;

·         Correia, José Manuel Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo, Volume I, Lisboa, Lex, 2005;

·         Leitão, Luís Menezes de, Direitos Reais, 3ª edição, Almedina, 2012;

·         Machete, Rui, Legitimidade dos contra-interessados nas Acções Administrativas Comuns e Especiais, in Estudos em Honra do Prof. Doutor Marcello Caetano, II;

·         Machete, Rui, Sobre a Legitimidade dos Particulares nas Acções Administrativas Especiais, in Estudos em Homenagem do Prof. Doutor Sérvulo Correia, II;

·         Marques, J. P. Remédio, Acção Declarativa À Luz do Código Revisto, Coimbra Editora, 3ª edição, Coimbra, 2011;

·         Silva, Vasco Pereira, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009;

·         Sousa, Miguel Teixeira de, Estudos sobre o novo processo civil, Almedina, Lisboa, 2007.

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[1] Marques, J. P. Remédio, Acção Declarativa À Luz do Código Revisto, Coimbra Editora, 3ª Edição, Coimbra, 2011, p. 372.

[2] Sousa, Miguel Teixeira de, Estudos sobre o novo processo civil, Almedina, Lisboa, 2007.

[3] Correia, José Manuel Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo, Volume I, Lisboa, Lex, 2005.

[4] Machete, Rui, Sobre a Legitimidade dos Particulares nas Acções Administrativas Especiais, in Estudos em Homenagem do Prof. Doutor Sérvulo Correia, II, pp. 1117-1126.

[5] Machete, Rui, Legitimidade dos contra-interessados nas acções administrativas comuns e especiais, in Estudos em Honra do Prof. Doutor Marcello Caetano, II, pp. 611-630.

[6] Leitão, Luís Menezes de, Direitos Reais, 3ª edição, Almedina, 2012.

Teresa Ramos Silva, nº. 20922, Subt. 7