A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das demais Entidades Públicas

A Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e das demais Entidades Públicas

Por Sofia França Santos júnior nº22532, subturma 7

1.      Introdução

2.      Responsabilidade civil extracontratual do Estado

3.      Responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas por atos de gestão pública

4.     O contencioso administrativo da responsabilidade civil extracontratual da administração pública

1. Introdução

O Direito Administrativo, enquanto ramo de Direito[1], compreende um conjunto de princípios e regras que regulam a função administrativa[2], ou seja, a atividade pública contínua tendente à satisfação de necessidades coletivas[3].

O desempenho dessa atividade ocorre, fundamentalmente, através de actos administrativos, de regulamentos e de contratos administrativos[4].

Ora, toda a atividade humana – e assim a atividade administrativa - é suscetível de gerar danos a outrem. O que coloca ou pode colocar um problema de responsabilidade civil.

Um problema de responsabilidade civil coloca-se quando, tendo alguém sofrido um dano, seja justo que não o suporte e que o suporte quem o causou: dá-se pois a transferência da suportação do dano. Justamente, a responsabilidade civil gera a obrigação de indemnizar, isto é, a obrigação de tornar indemne, de reparar o dano.

De regra, é justo que haja a transferência da suportação do dano e, portanto, que ocorra responsabilidade civil, quando aquele que o causa o causa culposa e ilicitamente. Assim, de regra, a responsabilidade civil ocorre por facto ilícito e culposo: é subjetiva.

Contudo, há domínios – muitos, ainda que em exceção ao princípio da responsabilidade subjetiva – em que ocorre a responsabilidade objetiva[5]. Nesse caso, o responsável é-o mesmo sem ter praticado um acto ilícito-culposo. Trata-se de fazer responder pelos danos quem exerça uma atividade, de que retira proveito, susceptivel em si de causar danos a outrem. Diz-se, no Direito Civil: “ubi commoda ibi incommoda”. No direito administrativo, parece-me, este principio tem de ser “lido”  com certa moderação: não se trata propriamente de a atividade administrativa aproveitar ao Estado, como um sujeito diferente e contraposto aos cidadãos (administrados) por isso que, afinal, o povo é elemento do Estado[6]. Mas, fundamentalmente, razões que colhem no Direito civil também colhem no Direito Administrativo para justificar uma responsabilidade objetiva do Estado ou outros entes públicos por atos dos seus órgãos, funcionários ou agentes. 

A Responsabilidade Civil (que tem como contraponto e diferenciação a responsabilidade penal e a responsabilidade disciplinar) pode ser, contratual ou extracontratual. No Direito Civil, a primeira ocorre quando o devedor não realiza o dever de prestar (verificados, é claro, os demais pressupostos da responsabilidade), sendo que a principal fonte de obrigações e, consequentemente do dever de prestar são os contratos; a segunda ocorre em todos os outros casos, mormente quando é violado o dever (e verificados, é claro, os demais pressupostos), que se haja concretizado na esfera do lesante, de se abster de interferir com os direitos dos outros (interferência com direitos reais, de personalidade, de credito). No Direito Administrativo, também a responsabilidade do Estado ou de outras entidades públicas pode ser contratual (por violação de contratos em que seja parte[7]) ou extracontratual (por violação de deveres não resultantes de contrato).

2. Responsabilidade civil extracontratual do Estado

 O Estado e demais pessoas coletivas públicas respondem, civilmente (responsabilidade civil extracontratual objetiva ou pelo risco), nos termos em que os comitentes respondem pelos danos causados pelos seus comissários, quando esteja em causa o exercício de atividades de gestão privada de que decorram danos causados a terceiros pelos órgãos de agentes ou representantes do Estado ou dessas pessoas coletivas públicas (art. 501º do CC; dada a remissão, haverá que considerar também o art. 500º do CC).

Por danos resultantes de atos de gestão pública, mormente no exercício da função administrativa, legislativa ou judicial, o Estado está sujeito ao regime de responsabilidade civil extracontratual estabelecido pela lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro. A esta me reporto a seguir, quanto a aspetos fundamentais.

Há, assim, uma dualidade de regimes substantivos (veremos, depois, que, desde 2004, a essa dualidade de regimes substantivos deixou de corresponder uma dualidade de jurisdição). Esta dualidade de regimes substantivos assenta na diferenciação, como resulta do exposto, entre actos de gestão privada e actos de gestão pública. Uma tal diferenciação – que pode ser de difícil aplicação em certos casos e é questionável – parece basear-se no seguinte: o Estado pratica um ato de gestão privada, quando atua em pé de igualdade com os particulares, desprovendo-se, por isso, do seu “jus imperii”; quando o Estado atua no exercício do seu “jus imperii”, em posição não de igualdade, mas de supremacia em relação aos particulares, esse ato será de gestão pública.

3. Responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas por atos de gestão pública

A referida lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, aprovou o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais entidades públicas por danos decorrentes do exercício da função administrativa[8] (art. 1º e art. 7º-11º), por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional (art. 12º-14º) e por danos decorrentes do exercício da função politico-legislativa (art. 15º).

No que respeita aos danos decorrentes do exercício da função administrativa, fundamentalmente:

- O Estado e demais pessoas coletivas de direito público respondem exclusivamente pelos danos que resultem de ações omissões ilícitas cometidas com culpa leve[9] pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes (art. 7 nº1);

- Há também responsabilidade exclusiva do Estado e demais pessoas coletivas de direito publico quando os danos não tenham resultado de comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado ou não seja possível provar a autoria pessoal da ação omissão, mas ainda assim, tais danos devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço (art.7 nº3); existe funcionamento anormal do serviço quando, atendendo às circunstâncias e a padrões médios de resultado, fosse razoavelmente exigível ao serviço uma atuação suscetível de evitar só danos produzidos (art.7 nº4);

- Há responsabilidade solidária (portanto, não exclusiva) do Estado e das demais pessoas coletivas públicas quando os danos resultem de ações ou omissões ilícitas cometidas pelos titulares de órgãos, funcionários ou agentes com dolo ou culpa grave. (art. 8º, nº1 e 2). O Estado e demais pessoas coletivas de direito público, sempre que satisfação qualquer indemnização por força dessa responsabilidade solidária, gozam do direito de regresso contra os titulares de órgãos, funcionários ou agentes responsáveis (art. 8º nº3).

- O Estado e demais pessoas coletivas de direito público respondem, também, pelos danos decorrentes de atividade, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos, ainda que nenhuma culpa seja imputável aos titulares de órgãos, funcionários ou agentes (daí o art. 11º ter a epigrafe “responsabilidade pelo risco”). 

No que respeita aos danos decorrentes da função jurisdicional:

- O Estado incorre em responsabilidade civil quando tais danos sejam ilicitamente causados pela administração da justiça, designadamente por violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável. Aplica-se, então, o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa (art. 12º/1- regime geral);

- O Estado responde também pelos danos decorrentes de decisões jurisdicionais manifestamente inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respetivos pressupostos de facto (art.13 nº1).

No que respeita à responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função politico-legislativa, o Estado e as Regiões Autónomas são civilmente responsáveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por actos que no exercício da função politico-legislativa pratiquem em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor reforçado (art. 15º, nº1), bem como pelos danos anormais que resultem aos cidadãos da omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas legislativas constitucionais (art. 15º nº3).

4- O contencioso administrativo da responsabilidade civil extracontratual da administração pública

Os cidadãos lesados, no caso de o Estado e demais pessoas coletivas públicas responsáveis não cumprirem voluntariamente o dever de os indemnizar ou quando aqueles não se conformem com a indemnização que o Estado e as demais pessoas coletivas públicas responsáveis se proponham a pagar, por a considerar aquém do devido, terão de recorrer aos tribunais.

Até 2004 (data da entrada em vigor do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - ETAF):

- Quando se tratasse de responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas coletivas públicas por danos decorrentes de atos de gestão privada, a ação deveria ser intentada nos tribunais judiciais.

-Quando se tratasse de responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas coletivas públicas por danos decorrentes de atos de gestão pública, a ação deveria ser intentada nos tribunais administrativos.

Desde 2004, após a entrada em vigor do ETAF e da reforma do contencioso administrativo, passou a existir um regime de unidade jurisdicional, no que respeita ao contencioso da responsabilidade civil extracontratual da administração pública ou, mais amplamente, quanto ao contencioso de toda a responsabilidade civil pública: tal responsabilidade civil passou, desde então, a ser da competência dos tribunais administrativos[10] (art. 1º/1, art. 4º/1/al. g), h) e i)).

Sendo os tribunais administrativos os competentes, quanto ao contencioso da responsabilidade civil da administração pública, importa apurar qual a forma de processo.

O atual Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) consagra, como processos principais, a ação administrativa comum (art. 37º e ss) e a ação administrativa especial (art. 46º e ss)[11]. Decorre do art. 37º, 1 (corpo) e do nº 2 (que contém uma enumeração exemplificativa), al. f) e g) do CPTA que a ação administrativa comum é o meio processual indicado para o contencioso da responsabilidade civil da administração pública. Contudo, a ação administrativa especial será a indicada quando se verifique a cumulação de pedidos relativos a um acto ou a um regulamento administrativo com um pedido de indemnização (art. 5º/1 e art. 47º/1 do CPTA)[12].

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[1] Enquanto ramo da ciência jurídica, trata-se do estudo jus-científico que tem por objeto o Direito Administrativo como ramo de Direito positivo.

[2]MARCELO REBELO SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 2ºed.,Lisboa,2006, p.53.

[3] Idem, p.38. Essas necessidades coletivas podem ser ou mais ou menos extensas, consoante a opção político-constitucional tomada a esse respeito. Assim, a ideia de Estado social fará acrescer à função administrativa a efetivação de prestações existenciais ou de solidariedade social aos cidadãos, enquanto, numa conceção liberal, essas prestações não caberão na função administrativa – idem, 39.

[4] MARCELO REBELO SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Tomo III, Lisboa,2007, p.27.

[5] Pode até haver uma excecional responsabilidade “por actos lícitos”, que melhor seria dita responsabilidade pelo sacrifício. Exemplo típico está previsto no art. 339/2 (estado de necessidade) do CC.. Também a Lei nº 6772007, de 31 de Dezembro, a que nos vamos referir adiante, consagra uma responsabilidade do Estado e das demais pessoas coletivas públicas pelo sacrifício-.

[6] Mas claro, nas muitas relações que se estabelecem entre o Estado e os particulares ou os administrados, não se ilude que aquele e estes são pessoas jurídicas distintas.

[7] Segundo o Prof. FAUSTO DE QUADROS, o regime da responsabilidade contratual do Estado na medida em que caiba ser regida pelo Direito público, deveria ser inserido numa lei dos contratos públicos (hoje existe um Código dos Contratos Públicos) – Intervenção do Professor Fausto de Quadros in Responsabilidade civil extracontratual do Estado. Trabalhos Preparatórios da Reforma, Coimbra, 2002, páginas 53-65 (pág.54). Vide CCP, art. 326, 327, 328 e 332.

[8] Os artigos indicados dizem respeito ao regime aprovado pela referida lei.

[9] Para aferição da culpa, regem os critérios definidos no art. 10º do Regime aprovado pela mencionada Lei nº 67/2007.

[10] VASCO PEREIRA DA SILVA, O contencioso administrativo no divã da psicanálise. Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª ed, Coimbra, 2013, páginas 520-525, especialmente páginas 524 e 525.A distinção entre gestão privada e gestão pública é considerada pelo Professor Vasco Pereira da Silva como uma distinção criticável ou uma falsa distinção, no que respeita, ao menos, à definição da competência dos tribunais. A distinção parece continuar a relevar, contudo, para o efeito substantivo: o de o regime substantivo aplicável à responsabilidade ser o civil ou o administrativo, consoante esteja em causa a gestão privada ou a gestão pública do Estado.

[11] Foi, entretanto, tornado público um Anteprojeto de Revisão do CPTA e do ETAF, da autoria de uma Comissão de Revisão criada pelo Despacho nº 9415/2012, de 5 de Julho, dos Ministros de Estado e das Finanças e da Justiça. Uma das principais alterações propostas no anteprojeto referido consiste em fazer cessar o regime dualista da ação administrativa comum/ação administrativa especial – vide CARLA AMADO GOMES/ANA FERNANDA NEVES/TIAGO SERRÃO, O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, Coimbra, 2014, p. 5, e ANA SOFIA FIRMINO, O Fim do regime Dualista das Ações Administrativas no Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, in CARLA AMADA GOMES ET ALII, ob. cit, p. 11-38, e JOSÉ MÁRIO FERREIRA DE ALMEIDA, O Fim do Dualismo das Formas do Processo Declarativo Não Urgente e Outros (Previsíveis) Impactos da Reforma da Ação Administrativa, in CARLA AMADO GOMES ET ALII, ob. cit., p. 39-81.

[12] Cf. VASCO PEREIRA DA SILVA, ob. cit., p. 549 e 555.