Intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias

1.      Introdução
 

Com a revisão constitucional de 1997, ao mesmo tempo que foi acrescentada à epígrafe do artigo 20º da CRP o termo “efectiva”, reforçando assim a imperatividade de uma tutela jurisdicional efectiva, foi introduzido um novo número a este preceito, o nº5 que estatui que “Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos.” [1]

    Esta alteração traduz um comando dirigido ao legislador ordinário no sentido da criação de um mecanismo processual especial orientado para a defesa de direitos, liberdades e garantias. Em resposta a este imperativo constitucional, o legislador do CPTA institui o processo urgente de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, regulado nos artigos 109º a 111º do código. Considerado uma “das novidades absolutas” do CPTA [2] este meio processual principal e urgente, perante a necessidade de resolução definitiva e em tempo útil de uma questão que se prenda com a salvaguarda de direitos, liberdades e garantias, impõe uma tramitação simplificada ou, pelo menos, acelerada (cfr. também o artigo 36º/1 al. d)).

 

 

2.  Âmbito de aplicação

   A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é um processo dirigido a proteger direitos, liberdades e garantias. É entendimento da maioria da doutrina e jurisprudência que este meio processual oferece protecção específica a todos os direitos, liberdades e garantias (os previstos na Parte I, Título II da CRP) e não só aos direitos pessoais, bem como aos direitos de natureza análoga (cfr. artigo 17º da CRP). [3][4] Esta ampliação do âmbito da intimação, que se justifica pela especial ligação destes direitos à dignidade da pessoa humana e a consciência do perigo acrescido da sua lesão nas sociedades actuais,  não pode ser entendida como desconforme com a Constituição, dado respeitar o patamar mínimo exarado na letra do artigo 20º/5, além do facto de o CPTA não ter feito qualquer restrição nem na secção II, nem no próprio título da secção (título IV).

   Relativamente à extensão da intimação aos direitos fundamentais de natureza análoga cabe esclarecer que a tutela oferecida por este meio processual abrange não só os direitos análogos previstos no texto constitucional, como também os direitos provenientes da lei ou do direito internacional (quanto a estes últimos, são aqueles que vinculem o Estado português por força dos artigos 8º e 16º da CRP). O que importa na caracterização como direitos análogos é que eles comunguem da mesma natureza que os direitos, liberdades e garantias, justificando-se a protecção acrescida por parte do Estado.

 

3. Os pressupostos processuais

 

   3.1. Competência do Tribunal

   No que diz respeito à competência do tribunal, deve começar-se por referir o artigo 4º/1 al. a) do ETAF que integra no âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto a “tutela de direitos fundamentais”. Tendo em conta a hierarquia de tribunais administrativos existente (tribunais administrativos de círculo, Tribunal Central Administrativo e Supremo tribunal Administrativo), cabe apurar qual em concreto vai apreciar o pedido em 1ª instância. À luz do artigo 44º/1 do ETAF os tribunais competentes são os tribunais administrativos de círculo, dado não se verificar nenhuma excepção a que preceito alude na sua parte final. Já a competência do tribunal em razão da matéria afere-se pelo local em que a acção ou omissão devam ter lugar, em conformidade com o disposto no artigo 20º/5 do CPTA.

 

    No caso de haver cumulação de pedidos deve observar-se o disposto no artigo 21º do CPTA.

  

   3.2. Legitimidade

 

    A legitimidade de apresentação de um pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias deve ser analisada sob dois aspectos: o activo e o passivo. Tendo em conta que não existem no CPTA regras específicas quanto à legitimidade no âmbito deste processo, aplicam-se aqui as regras gerais previstas no artigo 9º e 10º do código.

 

Em primeiro lugar e no que diz respeito à legitimidade activa, pressupõe-se a titularidade do direito potestativo de acção, pelo que será parte legítima para requerer a intimação, segundo CARLA AMADO GOMES, “todo aquele que alegar e provar sumariamente a ameaça de lesão (ou início de lesão) de um direito, liberdade ou garantia através de uma acção ou omissão, jurídica ou material, de entidades prossecutoras de funções materialmente administrativas” (cfr. os artigos 9º e 109º do CPTA). Note-se que a intimação pode também ser requerida em coligação sempre que esteja em causa a defesa, por cada autor, de uma posição subjectiva própria ofendida pela mesma acção ou omissão administrativa, de acordo com o artigo 12º/1 al. a) do CPTA.

 

    Tem-se colocado na doutrina a questão de saber se o Ministério Público também goza de legitimidade activa, designadamente no exercício da acção popular. No meu entendimento, a melhor posição é a defendida por VIERA DE ANDRADE, que se pronuncia no sentido da legitimidade popular dado continuarem em causa “posições subjectivas” e “não meros interesses indiferenciados de fruição de bens colectivos” (por exemplo quando estão em causa direitos fundamentais em matéria de ambiente, saúde pública, integrados na Parte I, Título II da CRP) “desde que tal respeite a disponibilidade legítima dos direitos pelos titulares”. Por outro lado, o legislador do CPTA não adoptou nenhuma regra específica que nos permita afastar do preceituado no art.9º/2. [5]

 

     No polo oposto, quanto à legitimidade passiva, a intimação deve ser apresentada contra a pessoa colectiva pública ou Ministério onde o órgão a quem se imputa a conduta lesiva e, no caso de se tratarem de relações jurídico-administrativas complexas, acção deve ser proposta também “contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor” (cfr. artigos 10º e 109º/1 do CPTA). O pedido de intimação também pode ser movido directamente contra concessionários (artigo 109º/2 do CPTA) ou contra quaisquer particulares, mesmo que desprovidos de poderes públicos, desde que tenha por base uma relação jurídica administrativa. [6]

 

   3.3. Oportunidade

 

A apresentação de um pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não está sujeita a qualquer prazo, podendo ser requerida a qualquer momento, sempre que o decretamento provisório de uma providência cautelar não se mostre possível ou suficiente para assegurar, em tempo útil, o exercício de um direito, liberdade ou garantia (cfr. artigos 109º e 131 do CPTA). Esta solução justifica-se pela configuração específica que este meio de defesa de direitos fundamentais assume na nossa ordem jurídica, pois determina-se que a intimação não pode ser utilizada contra normas contidas em actos legislativos ou contra decisões judiciais, bem como ao facto de os actos administrativos que sejam violadores de direitos fundamentais serem nulos por via do artigo 133º/2 al. d) do CPA.

 

 

4. Os pressupostos específicos

 

  O artigo 109º do CPTA faz depender a concessão da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias do preenchimento de determinados requisitos. Exige-se, desde logo, a urgência da decisão para evitar a lesão ou inutilizado do direito.

 

   Aponta-se, em segundo lugar, para a subsidiariedade da intimação frente ao decretamento provisório de uma providência cautelar (genérica), prevista no artigo 131º do CPTA. (cfr. artigo 109º/1 in fine do CPTA).

 

   No entanto, a extensão e o sentido da referida subsidiariedade são mais amplos do que a formulação expressa no artigo 109º do CPTA. O recurso a este processo urgente está reservado para situações de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa (tutela plena do direito), que são aquelas para as quais não seja possível ou suficiente recorrer a processo não urgente (acção administrativa comum e acção administrativa especial), associado à dedução de um pedido de decretamento provisório de qualquer providência cautelar, como também no caso de inexistência de qualquer providência específica de protecção sumária de direitos, liberdades e garantias. [7].

 

    Posto isto, a questão mais premente que se coloca é a de saber quando é que a intimação prefere ao decretamento provisório da providência cautelar. Não se trata aqui de uma questão de urgência e maior rapidez na concessão da providência, atento o mesmo prazo de 48 horas estabelecido nos artigos 131º/3 e 111º/1 (este último no caso de intimação com urgência especialíssima), mas sim no juízo valorativo a proferir, que no caso do processo cautelar será um juízo provisório, portanto revisível no próprio processo, e no caso da intimação será um juízo definitivo, só eventualmente reversível em sede de recurso. Conclui-se, deste modo, que a intimação prefere sobre a providência cautelar sempre que haja urgência na obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa, formando caso julgado material.

  São casos paradigmáticos de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias o da obtenção de autorização para a realização de uma manifestação, por ocasião da deslocação a Portugal, em data próxima, de uma personalidade estrangeira, ou a concessão de tempos de antena numa campanha eleitoral que está em curso ou vai começar em breve. São situações em que não faz sentido como é insuficiente uma tutela cautelar, dado que “se o tribunal emitisse uma providência cautelar para que a manifestação fosse realizada (ou os tempos de antena fossem atribuídos), ele estaria, desse modo, a dar (e a dar em definitivo) o que só à sentença final, a uma decisão sobre o mérito da causa, cumpre proporcionar”. [8]

 

   Todavia, somente perante as circunstâncias do caso concreto é que será possível ao juiz avaliar da impossibilidade ou insuficiência hipotéticas do decretamento provisório de uma providência cautelar, alegadas pelo requerente para proteger seu o direito, liberdade ou garantia, antes de admitir o pedido de intimação.

  
   Considerada o requisito chave da admissibilidade da intimação, a subsidiariedade funciona assim “como uma válvula de segurança do sistema de garantias contenciosas, nas situações – e apenas nessas – em que as outras formas de processo do contencioso administrativo não se revelem aptas a assegurar a protecção efectiva de direitos, liberdades e garantias”. [9] Por outras palavras, o interessado “não pode socorrer-se automaticamente deste meio de tutela urgente, como a sua via normal de reacção” [10].

 

   Em estreita conexão com a subsidiariedade surge-nos o requisito da indispensabilidade da intimação para assegurar o exercício em tempo útil de um direito, liberdade e garantia – a face positiva da subsidiariedade. Ao requerente caberá alegar e provar (sumariamente) ao tribunal que só a procedência do pedido de intimação lhe proporcionará a plenitude do exercício do direito. A indispensabilidade será avaliada pelo juiz casuisticamente, sendo que a concessão da intimação não pode ser, como refere CARLA AMADO GOMES, “desligada de toda e qualquer ponderação de interesses e valores, públicos e privados (a que, aliás, o nº 3 do artigo 110º parece aludir implicitamente) ”. [11]

 

5. O pedido

   O objecto da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias pode consistir na adopção de uma conduta positiva ou negativa por parte da Administração ou de particulares (artigo 109º/1 e 3 do CPTA). O objecto do pedido pode ser um de três:

1. a condenação da Administração – rectius da entidade que prossiga a função administrativa – na emissão de um acto administrativo ou na cessação de efeitos deste;
2. a condenação da Administração na realização ou abstenção de uma prestação material;
3. a condenação da Administração na emissão de um regulamento de execução ou na revogação substitutiva de um regulamento de execução ilegal, de forma a prevenir ou a fazer cessar a violação de um direito, liberdade ou garantia do particular.

 

    É importante referir que, por força do artigo 4º/2 al. b) do Regulamento das Custas Judiciais, este meio processual libera os interessados do pagamento de custas, o que constitui um traço processual distinto que tem em conta a necessidade de tutela de direitos fundamentais.

 

 

6. A tramitação

   A “célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa” aponta-nos logo para o carácter urgente da intimação para protecção de direitos, liberdade e garantias. Deste modo, o CPTA prevê uma tramitação simples e rápida, podendo o andamento do processo adoptar as seguintes configurações:

 

• Processo simples de urgência normal, que corresponde ao processo desencadeado em situações de urgência normal e que apresentam uma complexidade normal de apreciação. Confere ao requerido sete dias para responder ao pedido e ao juiz cinco dias para decidir, uma vez concluídas as diligências necessárias (artigo 110º/1 e 2);
• Processo complexo de urgência normal, segundo o qual a complexidade da matéria postula uma ponderação mais profunda dos interesses em confronto e que conduz à adopção de um processo mais complexo, previsto nos artigos 78º e seguintes (indicação e citação de contra-interessados, possível intervenção do Ministério Público, despacho saneador, instrução, discussão da matéria de facto, julgamento), mas com redução a metade dos prazos (artigo 110º/3);
• Processo de especial urgência, corresponde a “situações de especial urgência”, que são aquelas que permitam reconhecer a lesão iminente e irreversível do direito, liberdade e garantia. Neste caso, o juiz pode adoptar uma tramitação acelerada que, por via do artigo 111º/1, seguirá o modelo do artigo 110º/1 e 2, mas com redução do prazo (de sete para quatro dias) ou uma tramitação simplificada que se limita à realização, em 48 horas, de uma audiência oral, no termo da qual o juiz decide o destino do pedido (artigo 111º/1 in fine e nº2 e 3).

   É importante referir que, não obstante a aceleração da tramitação deste meio processual, o legislador teve a preocupação de contrabalançar essa urgência com a garantia da audiência do requerido, que “pode ser realizada por qualquer meio de comunicação que se revele adequado” artigo 111º/2 do CPTA).

 

 

7. A sentença e seus efeitos

Os efeitos de uma decisão que ponham termo ao processo de intimação são, geralmente, de tipo declarativo condenatório pelo que o tribunal administrativo não se substitui ao obrigado, limitando-se apenas a impor-lhe formalmente o cumprimento dos seus deveres ou, nos casos em que a entidade administrativa goze de uma margem de livre apreciação e livre decisão, a explicitar as vinculações que ela deve observar (“o juiz determina o comportamento concreto a que o destinatário é intimado e, sendo caso disso, o prazo para o cumprimento e o responsável pelo mesmo”), sob pena de eventual sanção pecuniária compulsória em caso de incumprimento (artigo 110º/4 e 5). [12]

    Porém, o CPTA vêm admitir no artigo 109º/3 decisões de tipo executivo quando esteja em causa a prática de um acto administrativo de conteúdo vinculado. Admite-se, assim, a possibilidade do tribunal se puder substituir à Administração na produção de efeitos jurídicos devidos, através da emissão de sentença destinada a produzir os efeitos do acto ilegalmente recusado ou omitido (sentença executiva). [13] Trata-se porém de casos excepcionais, até porque, nesta situação, o tribunal não chega a emitir qualquer intimação.


8. Os recursos jurisdicionais

   Em matéria de recurso jurisdicional das decisões proferidas em sede de intimação é preciso distinguir duas situações: no caso de a decisão ser favorável ao requerente e no caso de lhe ser desfavorável. Na primeira situação, a possibilidade de recurso por parte da Administração depende do valor da causa ser superior à alçada do tribunal de que se recorre (artigos 142º/1 em conjugação com os artigos 32º, 33º e 34º do CPTA, consoante a situação concreta). Já as decisões de improcedência de pedidos de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias são sempre recorríveis, independentemente do valor da causa, nos termos do artigo 142º/3 al. a) do CPTA.

    O recurso das decisões de concessão da intimação (a interpor pela Administração ou particular) tem efeito meramente devolutivo de acordo com o artigo 143º/2 do CPTA [14], à semelhança do que acontece com o recurso de concessão de providências cautelares. O recurso será interposto no prazo de quinze dias para o Tribunal Central Administrativo (artigo 147º do CPTA e artigo 37º al. a) do ETAF).

Inês Fernandes, subturma 7
Nº22597


Notas: O texto está escrito de acordo com o Antigo Acordo Ortográfico.
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[1] Porém, já antes da revisão constitucional de 1997 e atenta a preocupação em conferir uma protecção jurisdicional específica de direitos fundamentais foram apresentadas propostas de acolhimento na ordem jurídica portuguesa da figura do recurso de amparo, mas que acabaram por não ser aprovadas.

[2] Expressão utilizada por CARLOS CADILHA e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA para caracterizar a previsão deste processo urgente no CPTA, em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 2010, p.719.
[3] No Anteprojecto do CPTA, além da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias ter sido configurada como uma modalidade urgentíssima de tutela cautelar, o seu âmbito de aplicação restringia-se aos direitos, liberdades e garantias pessoais, em estreito cumprimento do comando constitucional.
[4] Neste sentido: v. acórdão n.º5/06 do Tribunal Constitucional, Processo n.º 902/05; No sentido que o objecto da intimação se restringe aos direitos, liberdades e garantias pessoais: acórdão do STA de 18 de Novembro de 2004, Processo n.º978/04; Adoptando uma concepção amplíssima do objecto da intimação, abrangendo todos os direitos fundamentais, nomeadamente os chamados direitos de solidariedade, v. VASCO PEREIRA DA SILVA, “Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina, Coimbra, 2002.
[5] Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa (Lições), 12ª ed., Almedina, Coimbra, 2012, pp. 246 e 247. Neste sentido, também Sofia David. Em sentido contrário, Carla Amado Gomes que considera a intimação uma “acção de carácter exclusivamente subjectivista” cujo âmbito é constituído por direitos estruturalmente individuais, de fruição particular, que não se confundem com direitos de fruição colectiva de bens inapropriáveis”, em “Pretexto, Contexto e Texto da Intimação para a protecção de Direitos”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Inocêncio Galvão Telles, Vol. V – Direito Público e Vária, Almedina, Coimbra, 2003, pp. 562 e 563. Acrescenta ainda que “ou se trata de pretensões jurídicas individualizadas, tais como o direito à vida, à integridade física, ao repouso, ou mesmo e propriedade – e caberá lançar mão da intimação (…) ou, em contrapartida, estamos perante interesses de fruição de bens colectivos (…)” em “Intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias” in Revista do Ministério Público, Ano 26, (Out-Dez.), nº104, 2005, p.106.
[6] No que diz respeito ao facto da acção poder ser dirigida contra particulares não investidos de poderes públicos v. VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p.247 e CARLOS CADILHA/MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob. cit., pp.732 e 733.
[7] Por exemplo: o habeas corpus, a intimação para a prestação de informação, consulta de processos ou passagem de certidões, a impugnação urgente de actos de exclusão ou omissão de eleitores ou elegíveis nos cadernos ou listas eleitorais, a acção constitucional de defesa de direitos dos militantes dos partidos políticos.
[8] CARLOS CADILHA/MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob. cit., pp.728 e 729.
[9] CARLOS CADILHA/MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob. cit., p.725.
[10] CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias : Quid novum?” in O direito / prop. Juridireito, Lisboa, A. 143, nº1 (2011), p. 36.
[11] CARLA AMADO GOMES, “Pretexto…”, ob. cit., p. 567.
[12] Isto sem prejuízo também da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar, conforme dispõe a parte final do artigo 110º/5 do CPTA.
[13] “Esta é a única hipótese em que a lei concede ao juiz poderes de substituição no âmbito de processos declarativos, isto é, fora das situações de execução de sentenças”, VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., p. 248.
[14] Atenta “a urgência agravada que caracteriza a intimação (…) o efeito devolutivo impõe-se como única forma de salvaguardar a utilidade da decisão recorrida”, CARLA AMADO GOMES, “Pretexto…”, ob. cit., p. 571. Porém, VIEIRA DE ANDRADE deixa a dúvida se, perante o “uso excessivo da intimação (…) decorrente do alargamento abusivo do conceito de direitos, liberdades e garantias (…) não será de admitir a atribuição judicial de efeitos suspensivos ao recurso, mediante uma ponderação concreta dos interesses em presença, fundada no princípio da proporcionalidade, que poderá determinar a prevalência de interesses públicos de grande ou até excepcional relevo”, ob. cit., p. 250.


Bibliografia:

ANA SOFIA FIRMINO, “A Intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias” publicado in “Novas e Velhas Andanças no Contencioso Administrativo: Estudo sobre a Reforma do Processo Administrativo”- coordenação de VASCO PEREIRA DA SILVA, AAFDL, Lisboa, 2005.

CARLA AMADO GOMES, “Pretexto, contexto e texto da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias” publicado in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Inocêncio Galvão Telles, Vol. V – Direito Público e Vária, Almedina, Coimbra, 2003; “Intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias” in Revista do Ministério Público, Ano 26, (Out-Dez.), nº104, 2005.

CARLOS CADILHA e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 2010.

CATARINA SANTOS BOTELHO, “A intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias : Quid novum?” in O direito / prop. Juridireito, Lisboa, A. 143, nº1 (2011).

SOFIA DAVID, “Das Intimações – considerações sobre uma (nova) tutela de urgência no Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, 2005 .

VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 12ª edição, Almedina, Coimbra, 2012.