A Delimitaçao de
Competência: O Problema do Tribunal de Conflitos
1.Enquadramento Geral
No âmbito da delimitação de
competência dos Tribunais Administrativos, verificamos, através do artigo 1º do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), que o critério
delimitador será a relação juridíca administrativa,de acordo, aliás, com o art.
212nº3, da CRP. Assim sendo, os
Tribunais Administrativos serão competentes na resolução de” litígios
emergentes das relações jurídicas administrativas” (art. 1º nº1 in fine ETAF)[1].
Com a leitura do preceito supra
citado, apercebemo-nos, desde logo, a necessidade de concretização do mesmo.
Qual a definição de relação jurídica
administrativa? Como procederemos à sua concretização?
A resposta a estas questões
encontram-se, em primeira linha, no art. 4º do ETAF.
1.1.O Problema do art 4º do ETAF
O preceito em causa, tem uma
função delimitadora de competência, tendo em vista a concretização do art 1º.
Está dividido em três números, em que o primeiro atribuí comptência ao litígios
por ele enumerados, e os restantes números (nº2 e nº3) são uma exclusão de litígios da jurisdição
administrativa.
O enunciado desta disposição é
meramente exemplificativo das questões ou litígios sujeitos ou excluídos do
foro administrativo. Como já vimos, o art. 1º utiliza o critério da relação jurídica administrativa como
critério de delimitação de competência. O art. 4º vem acrescentar um critério
ao art 1º, este critério será da enumeração específica exemplificativa.
Na conjugação de artigos, e a sua
consequente conjugação de critérios, verificamos que o art. 4º segue uma fórmula nem sempre
fielao art. 1º. Isto é, por um lado, aditou à jurisdição administrativa o
julgamento de questões suscitadas no seio de relações jurídicas de outra
natureza, por outro, subtraiu algumas questões que têm natureza adminstrativa.
A maior dificuldade que o ETAF
levanta, através deste preceito, nomeadamente,
é o modo ou método de que ele se serviu para indicar quais as opções
tomadas quanto ao âmbito da jurisdição administrativa.
O problema que se levanta, em
relação à delimitação, será o da escolha da jurisdição.
2.O Tribunal de Conflitos
2.1.Generalidades
De todos os Tribunais que existem
no nosso ordenamento, o Tribunal de Conflitos será, talvez, o menos conhecidoe
o menos estudado.
Não é certo o ano em que este
tribunal surgiu em Portugal. As Cosntituições portuguesas faziam referência ao
conflito de jurisdições, mas apenas a título acidental. Na abordagem da
legislação avulsa, podemos distinguir dois momentos: de 1841 a 1931; de 1931
até hoje.
O Tribunal de Conflitos é o órgão
encarregado de fazer a articulação entras duas jurisdições- administrativa e
judicial. Estamos perante um Tribunal ad
hoc que só funciona quando há conflito de jurisdição.
O estabelecimento de um sistema
de resolução de conflitos, terá dois propósitos[2],
por um lado, evitar a denegação da justiça (conflito negativo), que seria uma
violação do direito fundamental de acesso aos tribunais e à justiça, por outro,
evitar decisões dúplicesa respeito da mesma questão, que levaria a uma
incerteza jurídica dos particulares em relação aos tribunais.
Este Tribunal só tem competência
para conhecer de conflitos que decorram entre tribunais administrativos e
tribunais judiciais. Não faria sentido suscitar-se um conflito entre, p.e, um
tribunal judicial e uma autoridade da Administração Pública, isto porque, as
decisões do órgão jurisdicional são obrigatóriase prevalecem sobre quaisquer
prentensões em contrário da autoridade pública, ou seja, neste caso nem estariamos,
de verdade, perante um conflito.
2.2.Modalidades de conflitos
Em Portugal, podemos ter dois
tipos de conflitos: Tribunal Administrativo e Tribunal Judicial consideram-se
competentes numa mesma questão (conflito positivo); Tribunal Administrativo e Tribunal
Judicial consideram-se incompetentes para conhecerem da mesma questão (conflito
negativo).
2.2.1. Perspectiva funcional subjacente ao conflito positivo
A natureza dos conflitos, e os
interesses que lhes são subjacentes, são bastante diferentes.
No âmbito da natureza e dos
princípios dominantes dos conflitos positivos, Laubadère, com o objectivo de
impedir que a jurisdição judicial tome conhecimento de matérias que dizem
respeito à jurisdição administrativa, aponta três ideias-chave[3]:
I.
A regulação do conflito visa exclusivamente
respeitar o interesse público, a ordem de competências e o princípio da separação
de poderes. Só a autoridade pública pode suscitar, perante o Tribunal de
Conflitos, a existência de um conflito.
II.
O processo visa unicamente proteger a
competência administrativa. O conflito pode ser suscitado perante os Tribunais
Judicias, não perante od Administrativos. Questão de carácter unilateral
III.
O objectivo é mais de proteger a Administração
Pública do que, propriamente, a competência dos Tribunais Administrativos. Isto
é, proteger a Administração Pública de ser julgada inadequadamente pelo juiz
judicial
Apesar de estas ideias não
estarem totalmente ultrapassadas, será necessário fazer algumas correcções a
Laubadère.
Em primeiro lugar, o autor refere
o termo “exclusivamente”. Este termo
deverá ser corrigido por “predominantemente”, uma vez que também o interesse dos particulares é preservado.
Também o carácter unilateral da
interposição de conflitos parece desadequado nos dias de hoje, nada justifica a unilateralidade do regime.
2.2.2.Perspectiva funcional subjacente ao conflito negativo
Neste tipo de conflito, o
carácter é diverso, apesar do interesse público, ordem de competências e
princípio da separação de poderes, ainda estar em causa.
O interesse predominante é a
necessidade de salvaguardar as expectativas dos particulares, que visam a
obtenção de um direito ou reconhecimento de um qualquer interesse relevante.
Existe, neste caso, uma clara
denegação de justiça, indo mesmo contra o direito fundamental de acesso à
justiça.
Nesta caso, quando o Tribunal de
Conflitos é accionado, há uma anulação do julgamento do tribunal que se
declarou incompetente errandamente.
2.3.Poderes do Tribunal de Conflitos
2.3.2.Conteúdo da decisão do Tribunal de Conflitos
O conteúdo da decisão do Tribunal
de Conflitos pode resignar cinco resuldados diferentes:
I.
Pode confirmar a pretensão do magistrado
judicial que suscitou o conflito, o que motiva a incompetência da juridição do
tribunal judicial;
II.
Pode consagrar a efectiva competência do
Tribunal Judicial;
III.
Pode anular a decisão tomada pelo magistrado
civil. Ou devido à existência de um vício qualquer no processo, ou por ter sido
preferida qualquer formalidade;
IV.
Pode anular a decisão tomada pelo magistrado
administrativo, por representar uam repetição de uma matéria já julgada pelo
Tribunal de Conflitos, em que foi admitida a competência judicial:
V.
Pode não ter nada a declarar
2.3.2.Efeito da decisão do Tribunal de Conflitos
As decisões do Tribunal de Conflitos
têm força executória e autoridade de caso julgado, como sequência lógica da
função jurisdicional. Isto está ligado com a presunção irrefutável de irrevogabilidade das decisões, ou seja, na
impossibilidade de “voltar atrás na decisão de justiça”[4].
Consequentemente, as decisões tomadas
não são suscptíveis de recurso.
Em contraposição com a
jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, a jurisprudência do Tribunal de
conflitos, em matéria de fixação de competência, deve prevalecer sobre as
decisões dos tribunais administrativos e judiciais.
2.4.Composição do Tribunal de Conflitos
De acordo com o art. 17º do
Decreto-lei nº 23.185, de 30 de outubro 1933, o Tribunal de Conflitos é
composto pela secção de contencioso administrativo e por três juizes
conselheiros do Supremo Tribunal de Justiça, tirados à sorte.
Contudo, esta norma deve ser
vista de forma actualizada. Na época em que foi feita, o contencioso era
composto por três juizes, ou seja, o sistema era paritário. Actualmente a
secçao de contencioso é composta por vinte seis juizes, o que ponha a paridade,
claramente, em causa. Assim sendo, a intenção do legislador seria a de ter seis
juizes, em que existiriam três de cada secção.
O quórum é de cinco juizes, sendo
que dois deles, pelo menos, têm de ser obrigatoriamento do Supremo Tribunal de
justiça.
O Presidente do Tribunal de
Conflitos é o Presidente do Supremo Tribunal
Administrativo, sendo que este apenas poderá votar em caso de empate.
Esta questão complica-se quando
de dá um empate entre os seus membros e o Presidente do Supremo Trbuinal
Administrativo terá de emitir o voto de desempate (“voto minerva”[5]).
Isto ocorreu, nomeadamente, num
julgado de 1994. O Tribunal de Conflitos decide em favor dos Tribunais
Administrativos de círculo. Curiosamente, os três juizes oriundos do Supremo
Tribunal Administrativo votaram num sentido, enquanto os membros do Supremo
Tribunal de Justiça votaram noutro. Neste caso o Presidente votou no sentido
dos primeiros.
3.Conclusão
A delimitação de competência entre
os Tribunais Administrativos e Tribunais Judiciais não é tão linear como o
desejável.
O primeiro responsável para a
delimitação de competência será o ETAF, nomeadamento através dos arts. 1º e 4º.
Contudo, o legislador optou por uma formulação um tanto ou quanto aberta, sendo
por vezes retirar uma resposta certa desta matéria.
Numa segunda linha, o Tribunal de
Conflitos auxilia esta delimitação, através das suas decisões de carácter
irrevogável. Contudo, a legislação pela qual é regulado é escassa e um pouco
anacrónica, ou desadequada. Isto verifica-se através, não só da sua composição,
como da sua celeridade.
Contudo, apesar da necessidade de
uma urgente reforma do Tribunal de Conflitos,
verificamos que existe alguma concretização dos principais propósitos da
sua existência. Isto verifica-se, principalmente, nos conflitos negativos de
jurisdição. Este, inicialmente, eram os menos frequentes no Tribunal de
Conflitos, contudo, o paradigma muydou de figura, e hoje têm uma elevada
importância.
Parte da doutrina, também refere
a necessidade do Tribunal de Conflitos
dever estar mais separado dos Tribunais Administrativos. A meu ver, não
considero que seja a principal prioridade na reforma desejada.
Para um particular, esta questão
é irrelevante, na medida é que pouco, ou nada, interessa quem o vai julgar ou
não. O particular exige ser julgado ou segundo as suas expectativas (no caso de
um conflito positivo), ou que seja reconhecido
um direito ou interesse relevente (no caso de um conflito negativo).
Já para a Administração Pública o
caso muda de figura, esta tem interesse que a justiça especializada seja
mantida, para que os princípios que norteiam a sua actividade possam ter uma
melhor aplicação.
4.Bibliografia
·
SIFUENTES, Mônica. Problemas acerca dos
conflitos entre a jurisdição administrativa e judicial portuguesa, Coimbra
Editora, 2001
·
CORREIA, António Damasceno. Tribunal de Conflios, Coimbra: Livraria Almedina, 1987
·
OLIVEIRA, Mário Esteves de. Código de processo
nos tribunais administrativos: estatuto dos tribunais administrativos e fiscais.
Coimbra, 2004
Maria Luísa Esteves da Fonseca
nº 22184
[1] NOTA:
para a orientação deste estudo, não se faz referência aos tribunais fiscais nem à sua delimitação
de competência, por uma questão de foco deste estudo. Ou seja, sempre que se vê
referências feitas ao ETAF, apenas iremos referir os tribunais administrativos
e a sua delimitação de competência.
[2] SÉRVULO
CORREIA, Contencioso Administrativo
[3] LAUBADÈRE,
Traité
[4] ANTÓNIO
DAMASCENO CORREIA, Tribunal de Conflitos
[5] MÔNICA
SIFUENTES
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