No tocante à Ação de Impugnação
de Atos Administrativos[1]
cumpre, antes de mais, fazer-se uma pequena referência ao facto desta figura
ter surgido com a reforma do Contencioso Administrativo, uma vez que, antes
existia a figura do Recurso de Anulação, a qual apesar da sua grande
importância histórica, era considerada desde há muito uma realidade em “crise
de identidade”[2],
manifestada na dissociação entre “o nome e a coisa”[3].
Note-se que, para o
Professor Vasco Pereira da Silva, o Recurso de Anulação – agora remetido ao
“Museu do Contencioso Administrativo”[4]
- não seria de facto um recurso, mas uma “ação chamada recurso”[5]
e nem seria (apenas) de anulação, visto que, por um lado, se tratava da
primeira apreciação jurisdicional de um litígio resultante de uma relação
jurídica administrativa, e não de uma apreciação jurisdicional de segunda
instância relativa a uma decisão judicial, uma vez que, era um meio processual
de impugnação de atos administrativos que procurava obter a primeira definição
do direito, feita por um tribunal e aplicável ao litígio decorrente de uma relação
jurídico administrativa.
Por outro lado, as
sentenças ditas de anulação produziam efeitos quanto às partes que não se
esgotavam no efeito demolitório, como o de proibir a Administração de refazer o
ato e de obrigar a uma atuação de restabelecimento da situação jurídica do particular
lesado pelo ato anulado. Desta forma, destacam-se os efeitos de natureza
conformativa e repristinatória, bem como o facto de também poderem ser
proferidas sentenças condenatórias quando estivesse em causa o exercício de
poderes vinculados ou de simples apreciação, como seria o caso da declaração de
nulidade de um ato administrativo.
Ora, com a substituição
do Recurso de Anulação pela figura da Ação de Impugnação de Atos
Administrativos, possibilitou-se a apreciação de toda uma relação jurídica
administrativa no tocante à impugnação de um ato administrativo lesivo, mediante
uma cumulação de pedidos. Deste modo, salienta-se a regra de que todas as
cumulações são possíveis desde que a relação jurídica seja igual ou similar,
como decorre dos artigos 4º e 47º do Código de Procedimento Administrativo, destacando-se
no nº 1 desses mesmos artigos a existência de uma cláusula geral de
admissibilidade de cumulação de pedidos materialmente conexos.
Também
com essa mudança de paradigma processual, nomeadamente, do contencioso de “mera
anulação”[6],
para o de “plena jurisdição”[7]
se gera uma dualidade, visto que, o legislador estabelece a admissibilidade de
todos os pedidos e a ampliação do objeto da apreciação jurisdicional para um
juízo sobre a relação jurídica administrativa. No entanto, este continua a ter
em consideração o anterior critério do Recurso de Anulação, pois qualifica tudo
o que vá para além da “simples anulação” como uma “verdadeira e própria”
cumulação de pedidos. Desta situação decorre um “ato falhado”, na medida em que
se deveria ter procedido à sua substituição por uma ação administrativa
especial, na qual todos os pedidos são admissíveis e em que, na Ação de Impugnação,
o objeto do litígio é toda a relação jurídica administrativa e não somente a
anulação do Ato Administrativo.
No tocante às situações
jurídicas subjacentes à Ação de Impugnação de Atos Administrativos,
distinguem-se duas realidades diferentes, nomeadamente, os casos segundos os
quais se trazem a juízo um ato administrativo que se encontra suspenso, tanto
por vontade da Administração como em virtude de uma providência cautelar, nos
quais o direito do particular é tutelado através de um pedido de anulação do
ato administrativo. Assim como, os casos em que o ato administrativo que é
trazido a juízo se encontra em execução ou já foi totalmente executado, não
podendo a tutela dos direitos lesados do particular ser alcançada unicamente através
do pedido de anulação do ato administrativo, sendo necessário que haja também
um pedido de condenação da Administração a reconstituir a situação que
existiria se tal ato não tivesse sido praticado, ou de proibição de
determinadas condutas, sendo certo que todos esses pedidos se encontrariam numa
situação de dependência do pedido principal.
Assim sendo, a reforma
do Contencioso Administrativo veio estabelecer a admissibilidade de todos os
pedidos necessários à tutela dos direitos da relação jurídica administrativa no
processo declarativo, sendo que, mesmo na ação de impugnação é possível cumular-se
o pedido de anulação do ato administrativo com o pedido de condenação ao restabelecimento
da situação anterior, de acordo com os artigos 4º, nº2 alínea a) e 47º, nº 2,
alínea b) do Código de Procedimento Administrativo, apesar de continuar a
prever-se a hipótese de só se pedir a anulação, na fase declarativa, ficando a
condenação da Administração para o processo executivo, como decorre do artigo
47º, nº 3 desse mesmo Código. Porém, tal opção deliberada de deixar para a
execução aquilo que poderia logo obter-se na fase declarativa só faz sentido
aquando da existência de uma conduta negligente do particular ou de quem o
represente. Assim, a norma do 47º, nº 3 tem apenas que ver com situações
especiais de falta de elementos para fixar o objeto ou a quantidade da
condenação.
Posto isto e,
referindo-me agora um pouco à impugnabilidade do ato administrativo em si, deve
destacar-se o artigo 51º, nº1 do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos – Princípio Geral - segundo o qual “são impugnáveis os atos
administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja
suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Ora, numa primeira
análise, a noção de ato administrativo impugnável pode ser reportada a dois
elementos, o conceito de ato administrativo, patente no artigo 120º do Código
de Procedimento Administrativo, e o atributo da eficácia externa desse ato, a
qual tem apenas que ver com a natureza (interna ou externa) dos efeitos que o
ato se destina a produzir e não com a questão de se saber se, o ato está a
produzir os efeitos a que se dirige, no momento em que é impugnado.
Desta forma, deve
também destacar-se o artigo 268º, nº4 da Constituição da República Portuguesa,
o qual refere que podem ser impugnados quaisquer atos administrativos que lesem
direitos ou interesses legalmente protegidos, independentemente da sua forma, sendo
que, para o Professor Vasco Pereira da Silva o critério mais importante é o do
ato lesivo e não o da eficácia externa do ato.
A estes elementos vem,
no entanto, o artigo 51º, nº4 do Código de Processo nos Tribunais
Administrativos acrescentar um outro elemento, o do conteúdo positivo do ato a
impugnar, ao mencionar que, “se contra um ato de indeferimento for deduzido um
pedido de estrita anulação, o tribunal convida o autor a substituir a petição,
para o efeito de formular o adequado pedido de condenação à prática do ato
devido e, se a petição for substituída, a entidade demandada e os contra-interessados
são de novo citados para contestar.” Daqui pode então salientar-se que, pelo
contrário, os atos administrativos de conteúdo negativo não podem ser objeto de
processos de impugnação, dirigidos à respetiva anulação ou declaração de
nulidade.
Destacam-se assim as
soluções consagradas no artigo 67º, nº 1, alíneas b) e c) do Código de Processo
nos Tribunais Administrativos, que admitem que contra um ato de recusa de um
ato administrativo ou de apreciação de requerimento dirigido à prática de um
ato administrativo, seja deduzido um pedido de condenação à prática do ato e no
artigo 66º, nº2 do mesmo Código, onde se estabelece que a eliminação da ordem
jurídica do ato de indeferimento “resulta diretamente da pronuncia
condenatória” mediante a qual o tribunal imponha a pratica do ato que tinha
sido legalmente recusado.
Contudo, no entender do Professor Freitas do
Amaral[8],
o legislador prefere que o
particular utilize o pedido de condenação da administração à prática de ato
devido, uma vez que, confere uma maior tutela para o particular do que a
simples impugnação. No seu entender,
parece então ser preferível a impugnação de actos administrativos como sendo um
recurso contencioso que pretende contestar, ou mesmo “atacar”, a actividade da
Administração Pública.
Existem, no entanto,
casos de fronteira, casos excecionais de impugnação de atos de indeferimento,
como por exemplo, os casos em que haja interesse em anular o ato de
indeferimento mas já não haja interesse na realização do ato pedido, assim como
os atos parcialmente positivos e parcialmente negativos.
Para concluir, cumpre
agora fazer-se menção às modalidades de impugnação[9]
de atos administrativos, sendo que, a configuração do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos dirige-se à anulação ou à declaração de nulidade ou
inexistência de atos administrativos de conteúdo positivo.
No plano substantivo é,
no entanto, necessário distinguir-se de forma clara a situação de declaração de
inexistência de ato administrativo, das situações de invalidade de atos
administrativos, dirigidas à anulação ou à declaração de nulidade de tais atos.
Ora, só nas situações de invalidade estamos na presença de um ato
administrativo que veio pôr em causa uma situação jurídica estática detido pelo
impugnante, tratando-se, por isso, de aferir da legalidade de tal ato. Pelo
contrário, a declaração de inexistência de ato administrativo dirige-se ao
reconhecimento, por parte do tribunal, de que, em determinadas circunstâncias
apenas existe a aparência de um ato administrativo que, na verdade, não foi
produzido e, por isso, o reconhecimento jurisdicional de que, no caso concreto,
não existe qualquer ato administrativo.
Relativamente à
invalidação de atos administrativos, são requisitos de validade dos atos
administrativos aqueles que a lei põe como condição de cuja observância depende
que eles devam ser aceites como instrumentos incontestáveis de modificação da
ordem jurídica. Ora, se um ato administrativo for praticado sem observar um
determinado requisito de validade, ele é inválido, podendo ser contestado
perante a própria Administração e perante os tribunais. Se a invalidade do ato
for reconhecida, este será destruído desaparecendo da ordem jurídica e tudo
deve ser feito para se reconstituir a situação que existiria se ele nunca
tivesse sido praticado.
Quanto
às duas formas que pode assumir a invalidade dos atos administrativos, estas são
a nulidade[10] e a
anulabilidade.
Já
no que respeita à declaração de nulidade de atos administrativos, o seu regime
consta do artigo 134º do Código de Procedimento Administrativo, sendo que, o
ato nulo é ineficaz desde o início, podendo ser a nulidade invocada a todo o
tempo, a título principal ou incidental, por qualquer interessado.
No
tocante à anulação de atos administrativos, embora a epígrafe do artigo 136º do
Código de Procedimento Administrativo sugira o contrário, este código não
estabelece o regime da anulabilidade dos atos administrativos. Entende-se, no
entanto, que ele se concretiza nas seguintes características: a anulabilidade
de um ato jurídico significa que esse ato está sujeito ao risco de ser anulado,
sendo que, a anulabilidade não faz com que o ato não produza efeitos, pois o
ato produz realmente efeitos, devendo ser cumprindo por quem, em circunstâncias
normais, seria obrigado a fazê-lo.
Os efeitos do ato são,
no entanto, produzidos a título precário, na medida em que podem ser destruídos
desde o início, se o ato vier a ser anulado. O ato será anulado se vier a ser
praticado um outro ato, que pode ser um ato administrativo de revogação ou uma
sentença de anulação.
Bibliografia
Autores
- Almeida, Mário Aroso
de, «Manual de Processo Administrativo», Almedina 2010
- Almeida, Mário Aroso
de, «Manual de Processo Administrativo», Almedina 2013
- Silva, Vasco Pereira
da, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio sobre as
Ações no Novo Processo Administrativo», Almedina, 2ª Edição, Coimbra, 2009
- Silva, Vasco Pereira da, «Em Busca
do Ato Administrativo Perdido», Almedina, Coimbra, 1998
- Amaral, Diogo Freitas do, «Direito Administrativo», Volume IV, Lisboa,
1988
Sites
Mónica
Lino Lopes Relvas Calado
4º
Ano
Turma
A
Subturma
7
[1] A ação administrativa especial é
um meio processual principal do Contencioso Administrativo. Através do qual são
tuteláveis alguns dos mais importantes direitos subjetivos das relações
jurídicas administrativas. Ora, a ação de impugnação de atos administrativos é
uma subespécie da ação administrativa especial.
[2] Vasco Pereira
da Silva, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre
as Ações no Novo Processo Administrativo», p. 318
[3] Vasco Pereira da Silva, «O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no
Novo Processo Administrativo», p. 319
[4] Vasco Pereira da Silva, «O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no
Novo Processo Administrativo», p. 321
[5] Vasco Pereira da Silva, «O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no
Novo Processo Administrativo», p. 320
[6] Vasco Pereira da Silva, «O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as Ações no Novo
Processo Administrativo», p. 324
[7] Ibidem
[9] Mário Aroso de Almeida, «Manual
de Processo Administrativo», p. 76
[10] A nulidade é excecional, uma vez
que, os atos administrativos só são nulos quando a lei expressamente o
determinar. Assim, em regra, os atos administrativos inválidos são apenas
anuláveis e não nulos.
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