O Advento da Reforma do Contencioso Administrativo

Brevíssima Contextualização e Abordagem Histórica do Contencioso Administrativo em Portugal

O Contencioso Administrativo surge, em Portugal, na época liberal, com o princípio da separação de poderes, com o grande objetivo de garantir a proteção  dos direitos dos particulares.

O Contencioso Administrativo da época liberal ou de modelo francês baseava-se num sistema que tinha por base um administrador juiz, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva. Todavia, ao modelo francês adjazia um problema: a confusão total entre o poder administrativo e o poder judicial, uma vez que, era atribuída aos órgãos da administração a tarefa de se julgarem a si mesmos.

A segunda fase do Contencioso Administrativo surge com a autonomização  do Direito Administrativo, que acompanha a transição do Estado Liberal para o Estado Social.

Em 1976, dá-se a grande confirmação do Contencioso Administrativo, por um lado com a sua constitucionalização: a partir daqui os tribunais administrativos tornam-se verdadeiros tribunais, competentes em matéria administrativa, nos termos dos artigos 209º nº1 alínea b) e 212 nº3 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP); e por outro, com a sua europeização, ou seja, com o aparecimento do Contencioso Administrativo Europeu (surgimento de fontes europeias, e a crescente convergência de legislações nacionais).

Apesar da sua evolução, no final do século XX o Contencioso Administrativo estava um caos. A discrepância entre o texto e a prática constitucional punha em causa a efetividade da Constituição. Para além disso, o crescimento da procura da justiça administrativa e a sua falta de resposta tornava o sistema administrativo obsoleto.

É neste contexto que, em 2000, surge o que denomino de fase dos anteprojectos. São apresentados à opinião pública três anteprojectos, elaborados por grupos de magistrados: Anteprojecto do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; Anteprojecto do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Tributários; e o Anteprojecto sobre Comissões de Conciliação Administrativa. Este foi o primeiro passo que levaria à tão esperada reforma do Contencioso Administrativo. A apresentação destes anteprojectos conduziu a um debate público onde foram discutidas soluções e alternativas ao conteúdo dos anteprojetos.

Contudo, o Governo abandonou estes anteprojetos, sendo a sua única (mas grande) vantagem a discussão bastante produtiva que foi feita à sua volta, pois foi tendo por base esta discussão, que surgiu o Gabinete de Política Legislativa e de Parlamento (por despacho Ministerial) destinado à produção dos verdadeiros anteprojetos legislativos. É deste modo que, finalmente, em 2001, nasce a Reforma do Contencioso administrativo com a Proposta nº92/VIII- Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos; Proposta nº93/VIII- Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; e Proposta nº95/VIII – Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado. Estas leis previam uma vacatio legis até Janeiro de 2003 que acabou por ser aumentada até Janeiro de 2004 (uma vez que, foi necessário a adopção de medidas legislativas; regulamentos; e instalação dos novos tribunais).

Conteúdo da Reforma

A tão desejada Reforma do Contencioso Administrativo dá-se com a entrada em vigor do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais- ETAF(Lei 13/2004, de 19 de Fevereiro) e com o Código de Processo nos Tribunais Administrativos- CPTA (Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro).

Com a entrada em vigor destes diplomas consagra-se o Sistema Constitucional de Justiça Administrativa, ficando para trás todos os precalços do modelo do Contencioso Administrativo mencionados a cima.

Esta reforma permitiu, em Portugal, a verdadeira consagração do Estado de Direito Democrático, ao nível da garantia dos direitos fundamentais.

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais define e estrutura as competências dos tribunais administrativos, consagrando as regras do seu funcionamento interno. O ETAF delimita o âmbito de jurisdição administrativa, criterizado no artigo 4º do diploma. A jurisdição administrativa e fiscal comporta um Supremo Tribunal Administrativo, um Tribunal Central, Administrativo e Tribunais Administrativos de Círculo (artigos 11º, 31º e 39º do ETAF). A distribuição das competências entre as várias categorias de tribunais comporta um modelo no qual os tribunais administrativos de círculo são tribunais de 1ª Instância para grande parte dos litígios. Os tribunais centrais administrativos acabam por ser tribunais de recurso das decisões dos tribunais administrativos de círculo, afastando o artigo 37º do ETAF. Ao Supremo Tribunal Administrativo cabe o papel de apreciar questões de importante relevância jurídica ou social (artigos 25º nº1 e nº2  e , 24 nº2 do ETAF).

Por sua vez, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos reformula o processo nos tribunais administrativos, aproximando o processo civil à defesa das garantias dos direitos fundamentais dos cidadãos, consagrando o princípio do processo justo e da tutela jurisdicional efectiva, nos termos do artigo 268 nº4 da CRP e artigo 2º nº2 do CPTA, bem como o princípio da igualdade das partes no processo.

A reforma trouxe também ao Contencioso Administrativo a boa nova do direito de acção. (artigo2º nº2 do CPTA) em termos idênticos ao Processo Civil. Outra das grandes novidades da reforma foi o controlo de legalidade de actos reais, actos jurídicos simples e fiscalização da legalidade dos actos jurídicos praticados por sujeitos privados (artigo 4º nº1 alínea d do CPTA).

Ao longo de todo o Código de Processo nos Tribunais Administrativos também podemos ver verificado a consagração do princípio pro actione, como melhores exemplos temos o artigo 4º e 47º do CPTA.

Outra grande inovação verificou-se com a substituição do anterior recurso directo de anulação pela ação administrativa em especial (artigos 46º nº1 e 2 alínea a e 50º nº1 do CPTA); e com a instituição de ações de condenação à prática de actos administrativos devidos (artigo 2º nº2 alínea i e artigo 66º nº1 do CPTA). Passou também a admitir-se ações de responsabilidade civil extracontratual, mesmo se os actos administrativos causadores do dano fossem inimpugnáveis (artº 2º nº2 alínea e), f) e i) e 38º nº1 do CPTA).

Outras grandes novidades foram: a adopção do conceito de legitimidade, nas acções administrativas comuns, muito próximo do conceito adoptado em Processo Civil (artigo 9º nº1 e 10º nº1 do CPTA); a impugnabilidade dos actos administrativos com recurso ao conceito de lesividade nos termos do artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA; o alargamento dos meios de prova admitidos no contencioso administrativo com a prova testemunhal e prova pericial (artigo 90º nº2 do CPTA); e por último a atribuição de legitimidade passiva às entidades demandadas e não aos seus órgãos.

Assim sendo, como podemos compreender, a reforma representou uma autêntica revolução no Contencioso Administrativo.

Apreciação Crítica à Reforma

No global o balanço da reforma é positivo.

O Código do Processo nos Tribunais Administrativos está próximo do óptimo constitucional, principalmente no respeitante ao Princípio da proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares através dos meios processuais principais e executivos.

Um pouco mais aquém, encontra-se o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que apesar de, no artigo 4º, alargar o âmbito de jurisdição administrativa mantém muito da complexidade ultrapassada, de origem francesa  (por exemplo o artigo 24º do Estatuto), bem como a manutenção dos “privilégios de foro”, quanto ao julgamento da atuação do governo, restringidos, ao Conselho de Ministros e ao Primeiro Ministro; agora alargados a regulamentos, contratos, atuação informal e técnica de direito privado, e não apenas aos actos administrativos como acontecia antes da Reforma. Além disso, a divisão feita pelo Código entre ação declarativa comum e ação administrativa fica muito aquém da modernidade trazida pela reforma, pois esta classificação “reflete ainda a centralidade exagerada concedida anteriormente no sistema português do acto administrativo”, nas palavras do professor Rui Chancerelle de Machete.

Outra das críticas apontadas é a divergência entre a jurisdição administrativa e o objeto da ação (artigo 4º do ETAF e 2º do CPTA), baseada entre o objeto do processo (situação subjetiva dos particulares e suas pretensões) e a distinção entre ações administrativas especiais e comuns assente na existência ou inexistência de uma discussão sobre o acto administrativo. Por um lado, nas ações que têm por objecto a condenação à abstenção de um acto administrativo que ameaça produzir uma lesão futura, são qualificadas como ações administrativas comuns (artigo 37º nº2 aléna c do CPTA); e por outro, nas ações em que o acto é inexistente, são consideradas como ações administrativas especiais (artigo 46º nº2 alínea a) do CPTA). A qualificação das ações declarativas de nulidade como ações especiais impossibilita saber se a sua propositura pode ser, ou não, feita a todo o tempo. Para o Professor Rui Chancerelle de Machete, a declaração de inexistência de um acto administrativo devia ser feita através de um processo impugnatório.

A última crítica prende-se com admissibilidade da reconvenção que incompreensivelmente não é aceite nas ações administrativas especiais, sob pena de a tutela jurisdicional do contra-interessado não ser suficientemente acautelada.

E Afinal, o que ficou por fazer?

Um dos pontos que foi deixado fora do âmbito da reforma foi a Responsabilidade Civil extra contratual da Administração Pública. Só na lei 67/2007, de 31 de Dezembro, foi consagrado o regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Pessoas Colectivas Públicas. Contudo, esta concretização não foi feliz, uma vez que, de acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, “permite uma lógica esquizofrénica de tratamento da responsabilidade administrativa”.

Para trás ficou também o alargamento da aplicação do Código Processo nos Tirbunais Administrativos ao âmbito da justiça tributária, pois, não se compreende porque é que na mesma jurisdição (a dos Tribunais Administrativos e Fiscais, nos termos do artigo 212º da CRP) sejam aplicados dois regimes jurídicos distintos.

Para além disto, devido à autonomia crescente do Direito Administrativo parece-me plausível que o legislador se aproxime de uma situação de exclusividade da competência dos tribunais administrativos e fiscais para dirimir litígios emergentes das relações jurídicas e fiscais, procedendo para isso a uma revisão do nº3 do artigo 212º da CRP.

Bibliografia

FREITAS DO AMARAL /MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo», 3ª edição, Almedina, Coimbra, 2007.

RUI  CHANCERELLE DE MACHETE, «A Reforma da Justiça Administrativa Deve Continuar – in Cadernos de Justiça Administrativa, nº94-Julho/Agosto 2012.

VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicnálise-Ensaio Sobre Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª edição Almedina, Coimbra 2009.

Mariana Oliveira Vaz Marques