Abordagem
Transversal da Legitimidade Processual no âmbito da recente reforma do
Contencioso Administrativo
1.
Enquadramento Geral
1.1.O novo Contencioso Administrativo
Português
A nova reforma do Contencioso Administrativo datada de 2004 veio
introduzir algumas inovações que há muito já se pensavam realizar. Desde já,
pensada numa nova organização dos tribunais administrativos, inovação que se
manifestou no novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Ficais (ETAF)[1] –
dotado agora de uma rede adequada de tribunais de primeira instância agregadas
na área metropolitana de Lisboa, do Porto e ainda pelos tribunais de Braga,
Mirandela, Viseu, Coimbra, Castelo Branco, Leiria, Beja e Loulé, e um
significativo reforço dos juízes, especializados em Direito Administrativos e
fiscal[2]. Ainda dentro da mesma linha, outras alterações
se fizeram sentir, designadamente, no alargamento do âmbito da jurisdição
administrativa (novas competências para dirimir questões de responsabilidade
civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, mencionado no
artigo 4.º/1/alínea g) do ETAF, e litígios emergentes de contratos celebrados
pelo Estado e outras entidades públicas, segundo o artigo 4.º/1/alínea f) do
mesmo diploma legal); consagração de duas novas formas principais de processo:
a forma administrativa comum e a especial, sendo que esta última obedece a uma tramitação
específica, correspondendo a processos de impugnação de normas e actos
administrativos, e aos processos dirigidos à emissão de normas e actos, também
eles administrativos, ou seja, correspondendo a acções que nãos seguem a
tradicional forma do processo declarativo comum do nosso já conhecido Código de
Processo Civil. Na esfera dos poderes dos tribunais administrativos, notou-se a
introdução do poder de condenar a Administração à prática de actos
administrativos, bem como a de emitir pronúncias aptas a produzir os efeitos do
acto administrativo; a introdução do poder de impor sanções pecuniárias
compulsórias aos titulares dos órgãos administrativos obrigados a cumprir as
determinações judiciais; o tribunal tem o poder de condenar a entidade à
prática do acto legalmente devido, substituindo a mera anulação de actos de indeferimento,
expresso ou tácito, que ocorria antes da respectiva reforma.
1.2.Âmbito de Estudo
No entanto, de acordo com o âmbito deste trabalho, centrar-nos-emos apenas
numa das grandes invocações que a reforma do contencioso veio introduzir: a
ampliação da legitimidade activa a todos os interessados no processo, segundo o
artigo 9.º/2 do CPTA, assim como a atribuição e legitimidade passiva a todas
entidades demandadas, e não aos seus órgãos, de acordo com o artigo 10.º/4,
parte final do CPTA, e que nos vai ocupar até ao fim deste trabalho. No plano
da legitimidade activa, desdobram-se duas grandes questões inovadoras: em
primeiro lugar, o alargamento da acção popular, e em segundo plano o
alargamento do círculo de legitimados a propor acções respeitantes a contratos
celebrados por entidades públicas (análise restrita do artigo 40.º do CPTA). Já
na legitimidade passiva, para além de nos centrarmos no artigo 10.º/4, iremos
analisar a legitimidade passiva dos particulares, presente no artigo 10.º/7 e
37.º/3 do CPTA.
O
objecto em análise irá começar pela abordagem do grande pilar do Contencioso
Administrativo, que não é mais nem menos que o Princípio da Tutela
Jurisdicional Efectiva, consagrado no artigo 2.º do CPTA, merecedora da nossa
atenção e aprofundamento, desde logo ligada à velha máxima de que a “um direito
corresponde uma acção”, e que a nosso ver, conecta-se com a legitimidade da
parte no processo administrativo.
De
seguida, a questão da diferença residual entre Legitimidade activa e passiva no
Contencioso Administrativo e Interesse Processual, este último estabelecido no
artigo 39.º.
2.
Principal Pilar no Procedimento Administrativo:
Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva
2.1. Noção
O Princípio da Tutela
Jurisdicional Efectiva, descrito no artigo 2.º do CPTA, consagra que todo o
direito ou interesse legalmente protegido encontra na jurisdição administrativa,
a tutela adequada. Ora esta ideia desdobra-se, desde já, em três planos: a) no
plano da tutela declarativa, em que o próprio contencioso administrativo coloca
à disposição dos particulares as formas processuais mais adequadas, para que
façam valer as suas pretensões contra a entidade demandada, e que o tribunal se
pronuncie através da sentença para que possa obter a força de caso julgado[3];
b) no plano da tutela cautelar, quem se dirige em busca dessa tutela, pode
entretanto, ter a necessidade de obter do tribunal a adopção de providências
destinadas a acautelar o efeito útil da decisão judicial durante todo o tempo
em que o processo declarativo estiver pendente; c) por fim, no plano da tutela
executiva, o próprio contencioso coloca à disposição de quem tenha obtido uma
decisão jurisdicional com força de caso julgado, algumas formas processuais
para fazer valer a decisão e obter a sua execução, são as chamadas providências
executivas. Como vimos, a tutela jurisdicional efectiva, no plano executivo,
faz com que a jurisdição administrativa não tenha os seus poderes limitados.
2.2. Evolução Histórica da Tutela Jurisdicional Efectiva
e a sua reflexão no Contencioso Administrativo. Relevância na matéria da
Legitimidade Activa.
Desde a revisão constitucional de
1982 que se consagra este princípio, garantindo o acesso à justiça
administrativa aos cidadãos, consistindo na formulação de pedidos e anulação ou
declaração de nulidade de actos administrativos. Todavia, já desde a revisão de
1997, se veio a manifestar outros direitos de acesso à justiça, que desde logo
o artigo 268.º/ 4 e 5 fornecem: reconhecimento de direitos ou interesses,
impugnação de actos e normas administrativas, determinação da prática de actos
administrativos legalmente devidos e adopção de providências cautelares. Como referem
Aroso de Almeida/Freitas do Amaral, o novo contencioso administrativo português
foi estruturado com o objectivo de proporcionar a mais efectiva tutela a quem
quer que se lhe dirija, consubstanciando assim a letra do artigo 9.º do
CPTA, ou seja, todo aquele que está legitimado a recorrer ao contencioso
administrativo. Digamos que a legitimidade activa não sofreu qualquer restrição
com a reforma do contencioso[4],
mas sim ampliada, capítulo que nos iremos dedicar mais à frente neste estudo. Devem
assim a legitimidade activa e passiva ser encaradas, no âmbito do contencioso
administrativo, como um fenómeno
eminentemente pessoal, respeitante à situação das partes no processo[5],
no sentido de lhes conferir a máxima tutela dos seus interesses, assegurando-lhes
a plenitude do acesso à justiça administrativa.
3.
Legitimidade Processual. Principais
inovações com o “novo contencioso administrativo”
3.1.Noção e distinção entre legitimidade
processual Activa e Passiva e o respectivo regime. Os seus efeitos processuais.
Sabemos desde já, que legitimidade
assume-se como um pressuposto processual e não como uma condição de procedência
da acção. Ou seja, na falta deste pressuposto processual, a consequência será a
existência de uma excepção dilatória, tal como se trata em Processo Civil,
gerando a absolvição do réu da instância, formando-se meramente caso julgado
formal. Ao contrário, se eventualmente já depois do julgamento da causa, se
chegar à conclusão de que a questão não se colocava nesses termos em que o
autor apresentou, haverá absolvição do réu do pedido e não da instância,
formando-se caso julgado material, porque o juiz aqui decidiu sobre questões de
fundo, e não apenas de forma, ou digamos do mérito da causa.
Legitimidade Processual activa
cabe a quem alegue a titularidade de uma
situação cuja conexão com o objecto da acção proposta o apresente como em
condições de nela figurar como autor[6]. Assim,
figura-se como autor aquela parte do processo que formula a sua pretensão – o
pedido, esperando a respectiva tutela jurisdicional efectiva. De acordo com o
artigo 9.º/1, o autor tem legitimidade activa a partir do momento em que alegue
ser parte na relação material controvertida, sendo uma norma geral do CPTA.
Já a Legitimidade passiva cabe
a quem deva ser demandado na acção com o objecto formulado pelo autor, nos
termos do artigo 10.º do CPTA, a qual pode ou não ser uma entidade pública.
3.2. Legitimidade Activa. Enumeração das
inovações no novo contencioso contratual.
3.2.1. Alargamento da acção popular ao Ministério
Público
Estabelece-se assim, um segundo
critério autónomo de legitimação, além do critério geral do 9.º/1, no seu nº 2,
que trata do exercício da acção popular destinada à defesa desses mesmo valores
e bens jurídicos. Já no artigo 2.º/1 da Lei 83/95, o Ministério Público tinha
legitimidade activa nos processos de acção popular, designadamente com vista ao
exercício do direito de acção popular para a defesa dos valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde
pública, o ambiente, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do
Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais. Este direito está
constitucionalmente salvaguardado no artigo 52.º/3 da CRP[7].
A verdadeira inovação no novo
contencioso administrativo consistiu pois, no alargamento no campo da
incidência da acção popular num plano objectivo
(alargamento do elenco de interesses difusos, os valores e bens relativos ao urbanismo e ao ordenamento do território)
como no plano subjectivo (conferiu
uma capacidade genérica de iniciativa processual ao Ministério Público).
Discute-se a generalização da intervenção do MP como actor popular, depois
desta reforma. Ora, segundo Fernandes
Cadilha[8],
esta atribuição da nova função ao MP justifica-se pela conveniência de agilizar a tutela judiciária
dos interesses difusos, de forma a obter um maior controlo da tutela
jurisdicional dos interesses difusos. Resulta daqui uma necessidade de
conjugação com o artigo 16.º da Lei 83/95, que atribui Legitimidade activa ao
MP e às restantes entidades públicas quando forem intervenientes na causa, isto
significando que o MP pode figurar-se como autor ou réu, e ainda pode
simplesmente acompanhar as acções em que não intervenha como parte[9].
3.2.2. Alargamento do Círculo dos legitimados a
propor acções respeitantes a contratos celebrados por entidades públicas.
Em primeira análise, estamos aqui
perante uma derrogação ao critério geral da legitimidade activa, do artigo
9.º/1. Isto porque o próprio CPTA estabelece para diversos tipos de acções,
regras específicas para a legitimidade activa. É o que acontece com o artigo
40.º/1 e 2, que nos vem definir legitimidade activa nas acções respeitantes a
contratos. As situações que iremos analisar importam um claro desvio ao
princípio consignado no artigo 9.º/1.
De acordo com o artigo 40.º/1/alínea
a), no âmbito da invalidade dos contratos, nada se alterou, visto que quando
ocorre um incumprimento contratual por uma das partes, as partes nessa mesma
relação contratual têm legitimidade activa para pedir a anulação do contrato,
no âmbito das acções constitutivas. Com o novo
contencioso dos contratos, algumas alterações significativas se fizeram
sentir:
a)
Em primeira análise, segundo as disposições dos
artigos 100.º e ss do CPTA, a ratio
desta invocação pelo nosso novo
contencioso pré-contratual, era o de reforçar a protecção jurídica dos
interessados no procedimento relativo à formação do contrato. Mais celeridade
processual e a possibilidade de adopção do tribunal de algumas medidas
provisórias que traduzissem uma tutela antecipatória.
b)
Fernandes Cadilha vem
concretizar esta posição, quando defende que o artigo 40.º/1 cobre assim o
défice de protecção de terceiros no quadro do contencioso pré-contratual,
permitindo assim que o pedido relativo à validade dos contratos possa ser
deduzido, não apenas pelas partes mas por quem tenha impugnado um acto administrativo relativo à formação do
contrato (alínea d)); por quem, tendo
participado no concurso que precedeu a celebração do contrato, alegue que o
clausulado não corresponde aos termos de adjudicação (alínea e)); e ainda por quem alegue que o clausulado do contrato
não corresponde aos termos inicialmente estabelecidos e que o tenham levado a
não participar no concurso (alínea f))[10].
Indo um pouco mais além, na alínea g), a inovação traduz-se pela introdução de
uma regra de legitimidade autónoma. A norma abrange, pois, aquelas situações
residuais em que a inclusão de cláusulas ilegais é susceptível de desencadear
por parte do contraente particular a prática de actuações lesivas de terceiros[11].
c)
Ainda uma outra inovação foi a que se fez
sentir no domínio das acções condenatórias relativas às execuções das
prestações contratuais. Em primeiro lugar, a alínea a) do artigo 40.º/2 tem a
sua concretização no artigo 187.º do CPA. Todavia, mais significativo foi a
elaboração das restantes alíneas (b) a e)), sendo reconhecidos a terceiros o
direito de acção, independentemente de ter sido interveniente no procedimento
pré-contratual ou um potencial candidato ao concurso.
d)
Assim, podemos concluir que com esta nova
organização do CPTA, a distinção entre as acções constitutivas e
condenatórias é visível: enquanto nas primeiras a causa de pedir é a
existência de cláusulas contratuais ilegais, no segundo caso é o deficiente
cumprimento do contrato, que a parte activa se baseia para formular os
fundamentos do pedido[12]. Mesmo
assim, não podemos deixar de salientar que o artigo 40.º/2, tem na sua ratio a tutela da protecção de confiança
de terceiros.
3.3.
Regime da Legitimidade Passiva
a) Em
termos sucintos, a principal novidade com o novo contencioso, traduziu-se na
possibilidade de identificar como entidade demandada, a pessoa colectiva de direito público, ou no caso do Estado, o
Ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre
cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os
comportamentos pretendidos, como nos apresenta o artigo 10.º/2 do CPTA.
Esta nova formulação justifica-se por razões de economia processual, em relação
aos casos de erro na identificação do autor do acto impugnado (por exemplo, a
parte activa em vez de impugnar um acto indevido contra o Presidente da Câmara,
intenta contra o Vice-presidente), que parece vir a ser completado pelo nº 4,
considerando-se assim, nestes casos, a regularidade da instância e de processo,
ou seja, não há qualquer absolvição do réu da instância, o processo continua. Tem
como objectivo igualmente proporcionar uma nova faculdade de cumulação de
pedidos dirigidos à parte demandada, quando se conjugam pretensões de anulação
do acto e reparação de danos. Todavia, necessário ter em conta que este mesmo
artigo 10.º/2, apesar de inovador não se pode considerar como imperativo[13].
4. Conclusão
Em tom de conclusão,
necessário será referir que este estudo incidiu sobre alguns dos aspectos
essenciais da reforma do Contencioso Administrativo, devido a apenas incidir no
âmbito da Legitimidade Activa e Passiva. Sendo este o âmbito de estudo, não descura
a consulta e a respectiva análise das outras alterações significativas que foi
referido anteriormente, no enquadramento geral, de forma breve.
Assim, cabe-nos concluir este
estudo, citando Fernandes Cadilha,
quando faz a sua síntese de conclusão, que não poderia deixar de referir de
forma a concluir este estudo: a
legitimidade processual assenta num figurino que melhor corresponde à
concretização do princípio da tutela jurisdicional efectiva - a
legitimidade activa expande-se, permitindo realizar (…) a protecção jurídica de
terceiros lesados pela actuação da Administração; a legitimidade passiva
resguarda-se, na perspectiva de reduzir ao mínimo as objecções formais que
possam colocar-se à apreciação do mérito da causa ou que de algum modo possam
dificultar o acesso efectivo à justiça administrativa[14].
Sara Drumond
Nº aluna: 22011
4º Ano, Subturma 7
[1] Alterado pela lei
107.º-D/2003, de 31 de Dezembro.
[2] A propósito da
existência de uma ordem específica de tribunais administrativos, veja-se com
maior aprofundamento, Mário Aroso de
Almeida/Diogo Freitas do Amaral, Grandes
Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, 3ª edição,
revista e actualizada, 2004, pp. 11-12.
[3] A título
exemplificativo das pretensões que podem ser deduzidas na acção comum pelo
particular, ver artigo 2.º/2 que nos remete para o 37.º/2 do CPTA. Ter em conta
que não estamos perante uma tipicidade das pretensões. Trata-se apenas de clarificar o sentido da fórmula genérica
enunciada no nº1 do artigo 37.º, já referido. Crf. Aroso de Almeida/ Freitas do Amaral, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina,
3ª edição, revista e actualizada, 2004, p. 54.
[4] Já consagrava a
matéria da acção popular para a defesa de valores e bens constitucionalmente
protegidos (9.º/2 do CPTA), acção pública nos domínios das acções relativas a
contratos (artigo 40.º71/b) e 2/c) e d) do CPTA)), e de condenação da
Administração à prática de actos administrativos ilegalmente omitidos (artigo
68.º/1/c do CPTA)).
[5] Crf. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina,
2012, p. 219.
[6] Mário Aroso de Almeida, Idem.
[7] Como se sabe, a CRP
configurou a acção popular como forma de legitimidade processual activa dos
cidadãos, que poderá ser exercitada perante qualquer tribunal.
[8] Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Legitimidade Processual, in Cadernos de Justiça Administrativa,
Julho/Agosto 2002, pp: 11.
[9] Esta função de
acompanhante poderá justificar que o MP prossiga na acção, em substituição do
autor, em caso de desistência da lide, de transacção ou mesmo de conduta
pessoal, segundo o artigo 16.º/3 da referida Lei.
[10] A tutela judiciária de
terceiros - sejam eles concorrentes ou potenciais concorrentes - cujos
interesses tenham sido afectados pela violação de regras de direito
administrativo que regulam um concurso, é o que se pretende assegurar com a
inovação desta alínea do artigo 40.º/1 do CPTA.
[11] É o que acontece, por
exemplo, nos contratos de concessão de serviços de interesse económico e geral.
[12] A propósito dos casos
excepcionais de legitimidade activa no âmbito dos contratos de concessão de
serviços públicos, v. Fernandes Cadilha,
idem, nota 5, pp. 16 e ss.
[13] Ver com mais
desenvolvimento Fernandes Cadilha, ibidem, p. 21.
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