As Expropriações e a Jurisdição Administrativa
A matéria das
expropriações é em si bastante delicada. O direito à propriedade privada é uma
das bases não só da nossa democracia, mas de todos os regimes que se têm por
democráticos. É por esta razão que o podemos encontrar consagrado no artigo 62º
da Constituição da República Portuguesa, e que lhe tem sido atribuída natureza
análoga aos direitos, liberdades e garantias do artigo 18º CRP (ex vi 17º CRP). Apesar de tudo isto,
note-se que é claro que o direito de propriedade privada não é um direito
absoluto, e é daí que decorre tudo o que irei expôr de seguida.
Este
enquadramento demonstra então uma necessidade de agir com caução no que diz
respeito à limitação da propriedade privada que, sendo tomada como direito
fundamental, apenas poderá ser tolhida na medida exacta em que contunda com um
outro direito constitucionalmente protegido que se entenda dever prevalecer
(18º/2 CRP). A própria natureza do direito de propriedade, tal como
consagrado no Código Civil (1305º e 1344º), estabelece-o como um direito real
de uso, fruição e disposição pleno e exclusivo.
Estabelecida a
importância do direito de propriedade privada no nosso ordenamento jurídico,
cabe então referir que a expropriação é uma violação do conteúdo essencial da
propriedade privada resultante da intervenção dos poderes públicos, nas
palavras de PEDRO ELIAS DA COSTA[1].
Não se trata de uma mera limitação da propriedade privada que resulte de um
conflito claro com outros princípios constitucionais. Não é algo que resulte
genericamente dos limites intrínsecos ao direito de propriedade tal como
desenhado pela CRP e pelo Código Civil, mas sim de um conflito entre o
interesse colectivo e o direito legítimo do proprietário de usar, fruir e
dispor livremente da coisa em questão.
PEDRO ELIAS DA COSTA elenca 5
elementos essenciais da expropriação:
Uma intervenção
no conteúdo essencial do direito patrimonial — É necessário que se prive o
proprietário dos elemento essenciais do direito de propriedade.
Uma violação do princípio
da igualdade — No sentido em que a expropriação não reveste caracter genérico
mas é sim um sacrifício pedido a um particular em concreto que se traduz numa
contribuição para os encargos públicos totalmente desproporcional face à dos
demais cidadãos.
Respeito pelo
princípio da legalidade — a expropriação deve ser feita com respeito pelas
normas que a consagram, neste caso o artigo 62º/2 CRP e o Código das
Expropriações.
A existência de
uma utilidade pública — Esta exigência consta do artigo 62/2 CRP e 1º CE.
O conceito de "utilidade publica" é propositadamente indeterminado, o
que deixa uma certa margem de discricionaridade à Administração, mas é clara a
ideia de satisfação das necessidades de uma parte significativa da comunidade.
Não cabe aqui uma análise a fundo do conceito de utilidade pública, pelo que
remeterei a questão (aliás muito debatida) para os vários autores que a abordam
aprofundadamente, nomeadamente MARCELLO CAETANO e FREITAS DO AMARAL.
Uma justa
indemnização — artigos 1º e 23º CE, 62º/2 e 83º CRP, 1301º CC. Esta indemnização
destina-se a sarar a violação do principio da igualdade, reduzindo o sacrifício
do ex-proprietário. Este elemento é essencial para a situação que irei
problematizar de seguida, porque é neste âmbito que surge a possibilidade de um
litígio a ser dirimido por tribunais.
Se perante uma
pretensa expropriação faltar apenas um destes elementos, não existe
expropriação mas sim apenas um esbulho.
No que diz
respeito a possíveis litígios emergentes da fixação da indemnização devida ao
particular pela Administração, é possível recorrer em primeira instância à
jurisdição arbitral. Caso seja necessário, no entanto, admite-se recurso para
os tribunais, mas mais concretamente para os tribunais judiciais, e não
administrativos, de acordo com os artigos 38º/ 1 e 3 e 52º/1 CE.
A Jurisdição Administrativa
São vários os
motivos elencados para a criação de uma jurisdição administrativa a par da
jurisdição judicial. A génese do contencioso administrativo remonta ao século
XIX e a uma visão liberal da Administração como um ente tenebroso do qual era
preciso proteger os particulares. Na verdade, esta concepção tinha alguma
pertinência e são alguns os casos em que a manifesta desproporção de poderes
patente num conflito entre um particular e Administração se revelou
extremamente prejudicial para a justiça. A ideia de "julgar" a
administração provinha então de um desejo de proteger o particular contra
actuações ilegítimas da Administração que ofendessem os seus direitos.
Hoje em dia, com
o surgimento do Estado Social e a visão da Administração como uma entidade no
mínimo ligeiramente mais benigna, os motivos justificativos são outros. A
protecção dos particulares já é garantida pelo princípio da legalidade, por
isso não faz qualquer sentido olhar para a justiça administrativa como um
conjunto de garantias dos particulares contra a actuação ilegítima da
Administração. Para esta questão releva também, como bem lembra VIEIRA DE
ANDRADE[2],
que os litígios judiciais de direito administrativo não têm de envolver
particulares, podendo surgir de relações entre "entes
administrativos" — um reflexo da tendência de descentralização da
Administração.
Prevalece hoje
em dia uma ideia de especialidade, de índole pragmática, que advém do facto do
direito administrativo ter contornos que não encontram equivalência em qualquer
ramo de direito privado. Esta ideia parece estar presente no já mencionado
artigo 212/3 quando este apenas se refere à jurisdição administrativa como a
que julga litígios emergentes de relações jurídicas administrativas. São vários
os critérios apontados pela doutrina para a definição de "relação jurídica
administrativa". Entre eles: a presença da Administração Pública; a
intervenção de uma entidade pública; a existência de poder de autoridade (público
ou privado) e o exercício de funções públicas.
Este último
critério parece ser o mais indicado precisamente por ser o mais abrangente. É
fundamental que estejam em causa normas de direito administrativo, e não são
apenas as entidades públicas que podem exercer funções administrativas.
Os Litígios Emergentes da Expropriação e a Jurisdição Administrativa
A relação
jurídica expropriativa tem — e esta opinião é relativamente consensual —
natureza administrativa. Seria despiciendo discorrer sobre as inúmeras teorias
do conceito de acto administrativo, mas face às teorias ditas restritivas, e
tendo em especial conta a definição de FREITAS DO AMARAL (na esteira de
MARCELLO CAETANO) o procedimento expropriativo é não só levado a cabo pela
Administração Pública como é naturalmente constituído por uma panóplia de actos
administrativos: a declaração de utilidade pública, por exemplo, resulte ela
genericamente da lei ou de regulamento (administrativo) tem de ser concretizada
por acto administrativo (13/1 CE). Acresce o facto de que a todo o procedimento
expropriativo se aplicam subsidiariamente as normas do Código de Procedimento
Administrativo (PEDRO ELIAS DA COSTA).
Esta natureza
administrativa da expropriação leva-nos a questionar a já referida atribuição
de competência aos tribunais judiciais para a resolução de litígios emergentes
da determinação da indemnização devida ao expropriado. A questão tem
suscitado uma certa controvérsia, pois esta atribuição de competência à
jurisdição administrativa parece ser uma clara violação do artigo 212/3º CRP,
que estabelece que os tribunais administrativos e fiscais são competentes para
julgar as acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações
jurídicas administrativas.
Para se analisar
uma possível inconstitucionalidade destas normas do CE resta saber se no artigo
212/3º CRP está consagrada uma reserva material absoluta ou relativa. VIEIRA DE
ANDRADE[3]
argumenta no sentido de uma reserva material relativa, apoiado pela
jurisprudência do STA e do TC. Explica este autor que a intenção do legislador
foi definir um âmbito nuclear de jurisdição administrativa, e não de forma
alguma criar uma reserva material absoluta. Este entendimento tornaria possível
ao legislador remeter certos litígios emergentes de relações juridicas
administrativas para tribunais judiciais, desde que, segundo este autor, se
tenham por cumpridos determinados requisitos: ter-se-ia de respeitar o referido
âmbito nuclear de jurisdição administrativa; a remissão teria de ser expressa;
teria de ser uma norma claramente excepcional; e teria de ser uma remissão
justificada.
Existem de facto
normas do CE explícitas no sentido da atribuição de competência aos tribunais
judiciais, mas não é líquido se esta é justificada. Não parece haver qualquer
tipo de argumento que hoje em dia não seja meramente (e pouco) histórico que
justifique a competência judicial nesta matéria. Trata-se de uma relação
jurídica administrativa e da mera determinação de uma indemnização. Não é algo
estranho aos tribunais administrativos determinar o montante de uma
indemnização (a título de
exemplo: 45º CPTA), e parece que, tratando-se de direito administrativo , a proximidade das matérias apontaria para a questão em mãos
ser resolvida por um tribunal administrativo.
FERNANDO ALVES
CORREIA[4]
discute esta possível inconstitucionalidade e conclui, munindo-se de um Acórdão
do Tribunal Constitucional (746/96), que independentemente da discussão da
reserva material absoluta e relativa, não há qualquer problema de
inconstitucionalidade quando há toda uma tradição jurídica no sentido da
competência dos tribunais judiciais, sendo que concorrem também razões de mais
fácil defesa dos direitos.
O argumento
parece manifestamente insuficiente, e resta saber que razões são essas que não
meramente de proximidade geográfica. Relativamente a este ponto, é certo que a
escassez de tribunais administrativos leva a deslocações inconvenientes, mas
esse é um problema comum a todos os litígios dirimidos pelos tribunais
administrativos, e não é por isso que se deixa de considerar adequada a tutela
jurisdicional dessas relações juridico-administrativas. Assim
sendo, não faz sentido abrir uma excepção para as expropriações.
Neste sentido
dispõe também o anteprojecto do futuro CPTA, que justifica uma futura inserção
destes litígios na jurisdição administrativa pelo simples facto de que, estando
em causa relações juridico-administrativas, não faz qualquer tipo de sentido a
atribuição de jurisdição aos tribunais judiciais por razões "meramente pragmáticas"
e "já sem conteúdo histórico".
Conclusão
Será então de concluir – e neste sentido também independentemente de
considerarmos se há uma reserva material absoluta de jurisdição administrativa
ou não – pela inconstitucionalidade dos artigos 38.º/1 e 3 e 52.º/1 CE, que atribuem à jurisdição comum os processos de
fixação de justa indemnização devida por expropriação: ou por considerarmos que
existe uma reserva material absoluta, ou por considerarmos que o requisito da
justificação não se encontra preenchido.
Hugo Simões,
N.º 21894, -- Sub-turma 7
[1] PEDRO ELIAS DA COSTA – Guia
das Expropriações Por Utilidade Pública, 2003
[2] VIEIRA DE ANDRADE – A Justiça
Administrativa, 2014
[3] VIEIRA DE ANDRADE – Âmbitos
e Limites da Jurisdição Administrativa, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º
22, Julho/Agosto 2000
[4] FERNANDO ALVES CORREIA – Manual
de Direito do Urbanismo, vol II, 2012
Sem comentários:
Enviar um comentário