A representação processual do Estado

O artigo 11 do CPTA

No contencioso administrativo português, o Ministério Público desempenha, entre outras funções, a de representação do Estado em juízo.

A função de representação do Estado, em que o Ministério Público intervém nos processos a título principal, resulta, desde logo, do artigo 219/1 da CRP, e encontra-se legalmente consagrada no artigo 51 do ETAF, no artigo 11/2 do CPTA e nos artigos 1º, 3/1 a) e 5/1 do Estatuto do Ministério Público (Lei 47/86).

O quadro legal vigente aponta para um regime dualista em matéria de representação processual do Estado e dos demais entes públicos. Por regra, esta representação cabe a advogados ou a licenciados em Direito com funções de apoio jurídico. No entanto, nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, a representação em juízo do Estado é obrigatoriamente assegurada pelo Ministério Público, nos termos do artigo 11/2 do CPTA.

Ficam de fora do âmbito de competência do MP a representação processual das pessoas coletivas de direito público e a representação processual em todas as formas de ação que não tenham por objeto relações contratuais ou responsabilidade.

Este regime do CPTA concretiza a interpretação restritiva que tem sido conferido ao artigo 219/1 da CRP, no segmento em que determina que “ao Ministério Público compete representar o Estado.”

A intenção legislativa, ao circunscrever a reserva de competência do Ministério Público às ações de responsabilidade civil e às ações de validade, interpretação ou execução de contratos, prende-se com a opção de continuar a reservar o espaço de intervenção do Ministério Público apenas a ações em que estejam em causa interesses patrimoniais estaduais.  Por outro lado, a restrição justifica-se pela função de defesa de uma parte – o Estado – sendo que as restantes funções cometidas pela lei ao Ministério Público se inscrevem numa “dimensão teleológica, de proteção de certos fins e interesses”, incompatíveis com a defesa de parte.

Quanto à questão de saber a quem pertence a legitimidade e a quem compete a representação processual do Estado nos casos em que o autor formule outros pedidos, conjuntamente com pedidos em matéria contratual ou de responsabilidade, tem prevalecido o entendimento, na jurisprudência recente, segundo o qual a presença do Estado, representado pelo MP, só é obrigatória em ações administrativas comuns “de pura responsabilidade”, contra si dirigidas.

Questão teórica que merece uma consideração é a da natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público. Alguma doutrina entende tratar-se de representação orgânica. Nesse sentido aponta o facto de o Estado, quando demandado, ser citado na pessoa do agente do MP em funções no tribunal onde a ação é proposta.

No entanto, uma vez que a representação orgânica traduz a atuação da pessoa coletiva através dos seus órgãos e sendo que o Ministério Público não é um órgão do Estado-Administração, deve entender-se que se trata de uma representação legal. O Ministério Público atua em nome da Administração, por determinação da lei.

A doutrina tem criticado a solução atualmente em vigor.

Em primeiro lugar, a multiplicidade de funções atribuídas ao Ministério Público, designadamente a de representação do Estado e a defesa da legalidade democrática, podem ser de difícil conciliação, sendo consensual na doutrina o entendimento de que esta prevalece sobre aquela.

Por outro lado, tal configuração pode representar um conflito entre a autonomia do Ministério Público e a representação do Estado como parte, que depende, naturalmente, das orientações governamentais.

Também tem sido apontada a disfuncionalidade do sistema, na medida em que da aplicação do artigo 11/2 do CPTA resulta que o Ministério Público não tem competência em matéria de ações de prestação (37/2 e) CPTA) e ações que tenham por objeto litígios relativos ao enriquecimento sem causa (37/2 i) CPTA), em que estão igualmente em causa interesses patrimoniais do Estado.

 Por outro lado, o facto de os processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, que correm pela via arbitral, também não caberem ao Ministério Público.

Por último, nas ações em que intervém como representante do Estado, o Ministério Público não pode exercer os mesmos poderes e deveres que lhe cabem quando age processualmente como defensor da legalidade democrática.

Tem-se defendido que no processo administrativo atual, cada vez mais um processo de partes, não há razões que justificam esta reserva de competência do Ministério Público.

Desta forma, a Comissão de Revisão do CPTA enuncia, na exposição de motivos do Anteprojeto recentemente apresentado, que um dos aspetos que devem ser destacados se prende com a “representação do Estado em juízo, flexibilizando-se tal representação nas ações sobre responsabilidade e contratos, de modo a permitir ao Estado, perante um litígio em concreto, optar pela forma que melhor entender para representação dos seus interesses”.

O artigo 11 do Anteprojeto

Relativamente ao Estado, nas ações em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, passa a ser possível a representação processual do Estado por “mandatário judicial próprio” (11/3 do Anteprojeto).

A representação cabe ao MP, mas, por decisão estadual, essa função pode ser cometida a um advogado ou a um licenciado em Direito com funções de apoio jurídico.

O âmbito de aplicação do artigo 11/3 do Anteprojeto (representação do Estado pelo MP) compreende apenas as ações propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade, com exclusão daquelas em que o autor cumule um determinado pedido principal com um pedido em matéria contratual ou de responsabilidade.

A citação continua a ser feita ao MP, devendo a propositura da ação ser notificada oficiosamente à Presidência do Conselho de Ministros (11/4 Anteprojeto). O propósito é o de poder ser determinado que, num determinado processo judicial cujo pedido principal corresponda ao assinalado, a representação processual do Estado passe a ser promovida por “mandatário judicial próprio”. Tal notificação só deve ocorrer nos casos em que o Estado ocupe uma posição processual passiva. Nas demais situações, o poder de escolha do representante processual por parte do Estado é exercido em momento anterior à propositura da ação.

Conclusão

A proposta de revisão representa uma mitigação do sistema dualista. Não se trata de uma alteração profunda, que implicaria a supressão da representação processual pelo Ministério Público, mas é uma evolução no sentido de acompanhar a tendência do contencioso como um processo de partes e mais consentâneo à conformação constitucional do Ministério Público, designadamente a sua autonomia perante o Governo. A justificação fundamental decorre, no entanto, da supremacia da função da legalidade democrática em relação à função de representação do Estado.

Alguns inconvenientes devem, no entanto, ser salientados. Desde logo, a circunstância de a citação continuar a ser feita ao Ministério Públio pode resultar em dificuldades práticas, designadamente o facto de o prazo para a apresentação de contestação começar a correr com a citação. Nos casos em que a Presidência do Conselho de Ministros decida, em momento posterior, constituir “mandatário judicial próprio”, este passaria a ter ao seu dispor um prazo para o exercício do direito de defesa menor do que o legalmente previsto.

Seria preferível que a citação do Estado passasse a ser feita na Presidência do Conselho de Ministros. Se a intenção legislativa consiste em o Estado passar a escolher quem o deve representar, a solução mais adequada deveria passar por efetivar a citação no referido órgão do representado que, nesse momento, exerceria o direito de opção.

Por último, é previsível o aumento dos custos financeiros que resultarão para o Estado do recurso à contratação de mandatários judiciais.  

António Barbosa nº 20883