A Acção Administrativa Especial(mente comum) e o novo conceito (ilegítimo?) de acto administrativo impugnável

Neste trabalho pretende-se desenvolver o tema das impugnações de actos administrativos, no âmbito da acção administrativa especial e dos procedimentos de 1.º e 2.ºgrau, que desempenham um papel relevante na fiscalização da legalidade e na garantia dos direitos e interesses dos particulares.

A acção administrativa especial é o meio processual por excelência do contencioso administrativo, vem tratada no Título III do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) e é a forma que seguem ‘’os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo’’ (Art. 46º/1 CPTA). É, pois, através deste meio processual que se irão tutelar inúmeros direitos subjectivos das relações jurídicas administrativas. ‘’Quando estejam em causa o exercício de poderes públicos de autoridade (ou o incumprimento do dever desse exercício), será a acção administrativa especial o meio processual de reacção adequado’’ lê-se no Acordão do TCAS 07848/11 de 2012.

Esta forma de processo especial admite vários pedidos (Art. 46º/2 CPTA), sendo que a cada um corresponderá um regime processual com especificidades próprias; daí que o Professor Vasco Pereira da Silva se refira a este meio processual como ‘’de banda larga’’ (in O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise). Em cada acção poderão encontrar-se, pois, diversas sub-acções qualificadas em razão de pedidos relativos a uma de duas formas de actuação administrativa: o acto e o regulamento. No que respeita aos actos administrativos temos os processos impugnatórios e o pedido de condenação à prática de acto devido. Preferimos não nos deter na matéria relativa aos regulamentos e referir apenas que a par do pedido de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, admite-se também o pedido de declaração de ilegalidade de normas em casos concretos, bem como a declaração de ilegalidade por omissão de regulamento.[1]

A impugnação de actos administrativos tem como principal função o controlo da invalidade dos actos, daí que o legislador tenha mantido a possibilidade de obtenção de declaração de nulidade ou de inexistência através deste meio, muito embora os pedidos sejam, normalmente, dirigidos à obtenção de anulação destes actos.

Para compreender o funcionamento deste meio processual importa ter presente a noção de acto administrativo impugnável patente no artigo 51º CPTA:

Do acto administrativo impugnável

Artigo 51.º

Princípio geral

1 - Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Do artigo retira-se o pressuposto de o acto dever conter uma definição de situações jurídicas ou, nos termos do art. 120º CPA ‘’decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta’’materialmente administrativas de autoridade que visem a produção de efeitos (externos, positivos ou negativos) numa situação individual e concreta’’, daí que se justifique a exclusão de todos os actos que não envolvam ou não tenham qualquer segmento decisório (neste sentido o Acordão do TCAN 00003/09 de 2013), o que exclui, naturalmente, os actos jurídicos meramente preparatórios. O conceito de acto administrativo impugnável define-se, ainda e normativamente, como acto adjectivo (o caso também do acto lesivo previsto no art. 268º/4 CRP).

É importante sublinhar que no conceito de acto administrativo impugnável só cabem actos dotados de eficácia externa[2]. Isto é, ainda que os actos não sejam lesivos de direitos subjectivos ou de interesses legalmente protegidos com respeito à garantia constitucional impositiva (268º/4 CRP), que garante ‘’…aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma…’’.

Resulta expressamente da letra da nossa lei fundamental a extensão desta garantia, mas o legislador ordinário repete-a e vai mais longe, estendendo-a aos actos que não sendo lesivos, gozam desta eficácia externa (Art. 51º/1 CPTA). A garantia constitucional é, como referimos, impositiva mas não tem carácter limitativo o que permite ao legislador concluir que deve respeitar a impugnabilidade contenciosa dos actos lesivos mas, também, que o direito de reconhecimento de impugnação não tem necessariamente de se limitar apenas a actos lesivos.

Na acepção do Professor J. Vieira de Andrade o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o de acto administrativo por duas ordens de razões

1 – Por não se restringir a decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos, englobando actos de autoridades fora da Administração Pública

2-Por incluir apenas decisões administrativas com eficácia externa, mesmo tratando-se de actos cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

Também o Professor Vasco Pereira da Silva recusa noções restritivas do acto administrativo tanto ao nível como substancial como processual e exalta a reforma administrativa neste sentido e a abertura do contencioso administrativo que passou a preocupar-se com a multiplicidade de formas de actuação da administração prestadora e infra-estrutural concretizando o modelo constitucional. O Professor distingue dois tipos de alterações inseridas na noção de acto administrativo pelo legislador na reforma pelo legislador: transformações externas (na medida em que passam a ser determinadas pelas opções globais em matérias de processo) e internas (mudança de pressupostos e de condições da respectiva apreciação contenciosa do acto).

Nas mudanças externas o Professor destaca a abertura da relação jurídica material que resultou no princípio plasmado no art. 2º do Código de Processo e que veio permitir a cumulação de pedidos, aceitando mesmo a apreciação de actos administrativos tornados inimpugnáveis nos termos do art. 38º rejeitando uma ideia de consolidação do efeito; refere ainda o abandono da figura do recurso de anulação e a sua substituição por esta acção administrativa especial que ora analisamos em que o juiz administrativo goza de plena jurisdição e, claro, o abandono do entendimento de que a justiça administrativa deve ter o âmbito limitado aos actos de autoridade.

Quanto às mudanças internas, cuja importância o Professor sublinha, Vasco Pereira da Silva evidencia o alargamento da impugnabilidade dos actos administrativos a todos os que gozem de eficácia externa e relembrando que a susceptibilidade de lesão de direitos consubstancia um requisito processual e não de legitimidade das partes. O autor faz notar, ainda, que o artigo 268º/4 CRP consagra um modelo de justiça administrativa essencialmente subjectivo cujo fim último é tutelar os direitos dos particulares o que não só não inibe o contencioso administrativo de desempenhar também uma função tutelar em relação ao interesse público, como o justifica. Daí que fosse exigido ao legislador ordinário uma tomada de posição neste sentido, dado que a tutela directa da legalidade é realizada, no nosso ordenamento, através de mecanismos de acção pública e popular.

Assim se justifica e compreende a adopção do critério do acto susceptível de lesão sempre que em causa esteja uma acção para defesa de posições substantivas de particulares e a impugnabilidade de actos administrativos que ponham em causa a tutela directa da legalidade do interesse público.

Muitos outros argumentos se poderiam apontar a favor das alterações introduzidas ao conceito de acto administrativo impugnável (ou a favor do abandono do recurso de anulação) mas os referidos parecem-nos suficientes para sustentar a justificável e louvável opção do legislador pelo alargamento do recurso ao reconhecimento de impugnação de quaisquer actos administrativos lesivos ou, não sendo lesivos, sendo passíveis de o virem a ser, reforçando a protecção dos direitos substantivos dos particulares mesmo quando não resultem de decisões tomadas por entidades privadas que exerçam poderes públicos indo além das exigências constitucionais num esforço claro de acentuar e fortalecer os direitos e garantias dos administrados.

Teria sido interessante, e deverá ser estudado em paralelo com, um aprofundamento do tema bem como uma referência a temas que estão intimamente ligados a este e que têm despertado atenção da doutrina e gerado querelas doutrinárias relevantes, como a impugnabilidade dos actos praticados ao abrigo do art. 128º/2 CPTA, a inconstitucionalidade da norma habilitante, a suspensão e não interrupção dos prazos das impugnações administrativas, o carácter necessário (e possivelmente inconstitucional ao abrigo do artigo 268º CRP) ou facultativo destas impugnações e, ainda, a inconstitucionalidade do recurso hierárquico (que foi inicialmente defendida, entre nós, pelo Prof. Vasco Pereira da Silva).

Mariana Rapoula, aluna nº 20785, subturma 7.

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[1] José Carlos Vieira de Andrade, «A Justiça Administrativa», 11ª Edição, Almedina, 2011, páginas 179 e seguintes.

[2] Deve ter-se em consideração que o acto meramente confirmativo não será considerado impugnável quando o acto anterior tenha sido objecto de impugnação, notificação ou publicação ou no caso de o particular não o ter impugnado tempestivamente, nos termos das alíneas do artigo 53º CPTA e dos artigos 58º e 59º CPTA.