Foi neste sentido que surgiu, após a Revisão constitucional de 1997, a
figura da condenação à prática do acto devido como figura autónoma no seio do
direito Administrativo. Assim sendo, a acção de condenação ao acto devido passou
a estar inserida dentro da acção administrativa especial (artigo 46º do Código
de Processo nos Tribunais Administrativos, adiante CPTA), que têm por base,
nesta situação, normas ou actos administrativos que tenham ou devessem ser
emitidos ao abrigo do direito administrativo (artigo 66º CPTA). Para além
desta, também se enquadram dentro deste tipo de acção administrativa especial a
impugnação de actos (artigo 50º CPTA) e impugnação de normas e declaração de
ilegalidade por omissão (artigo 72º CPTA).
Com esta evolução no seio do Contencioso Administrativo deixamos de ter “um
sistema baseado na mera anulação para a plena jurisdição, deixando de ser
limitado na sua tarefa de julgamento” considera Vasco Pereira da Silva. Esta
figura vem concretizar um novo modelo de condenação da Administração em duas
situações específicas: quando esta omite ilegalmente a prática de um
determinado acto administrativo ou, simplesmente, se recusa a fazê-lo (artigo
66º CPTA). Relativamente à questão suscitada no número 2 do artigo 66º,
relativamente ao objecto do processo, está longe de ser pacífica na doutrina.
Na opinião de Vieira de Andrade o acto devido é aquele que deveria ter sido
emitido e não foi independentemente de ter sido por omissão ou recusa. É
fundamental também, em sua opinião, a questão da satisfação da pretensão do
particular. Por outro lado, Vasco Pereira da Silva considera que para estar
verdadeiramente correcto o objecto do processo não pode haver dissociação entre
pedido e causa de pedir, sendo absolutamente fundamental a existência de ambos.
Para tal, considera que não pode haver apenas uma dimensão “de pedido imediato
(o efeito pretendido pelo autor), esquecendo a vertente do pedido mediato (o
direito subjectivo que se pretende tutelar através desse efeito) e de causa de
pedir (o acto ou facto que constitui a razão jurídica de actuação em juízo.” Concluímos,
portanto, que o autor defende uma concepção ampla de objecto processo. Por fim,
para Mário Aroso de Almeida defende que “o processo de condenação não é configurado
como um processo impugnatório, no sentido em que, quando tenha havido lugar à
prática do acto devido o objecto do processo não se define por referência a
esse acto”. O objecto da condenação é, como refere o artigo, a pretensão do
interessado, ou seja o direito ou interesse que o particular tinha como
objectivo tutelar inicialmente deixando para trás e não o acto administrativo
em si. Esta figura surge essencialmente para proteger os particulares que não
vêem os seus interesses tutelados devido a uma má actuação da Administração
(omissão ou recusa) quando esta tem a como principal função agir nos interesses
dos particulares.
No entanto nem todas as actuações podem estar sujeitas a aplicação do
artigo 66º do CPTA, para tal é necessário passar pelo crivo do artigo 67º de
forma a percebermos se os pressupostos deste artigo estão preenchido e só assim
estaremos perante uma situação de condenação à prática do acto devido. Em
primeiro lugar, é necessário a entrega de um requerimento a um órgão competente
e que este não se pronuncie dentro do prazo legal determinado para tal.
Portanto, nas situações da alínea a) encontramo-nos perante uma situação de
omissão administrativa. As duas outras alíneas aplicam-se em casos de recusa da
Administração ou em casos que foi emitido um acto de conteúdo negativo pois foi
recusado um de conteúdo favorável.
Relativamente à questão da omissão administrativa o CPA definia esta
situação como um indeferimento tácito levando à aplicação do artigo 109º CPA. Ainda
assim, após a revisão administrativa e com o aparecimento da possibilidade de
condenar a administração à prática do acto devido, a maioria da doutrina
defende que o indeferimento tácito foi derrogado na parte que determina “a
faculdade de presumir indeferida a sua pretensão, para poder exercer o
respectivo meio legal de impugnação” pois este preceito obrigava a existência
de uma “ficção legal”, segundo Mário Aroso de Almeida, de um acto
administrativo e que, consequentemente, permitiria a impugnação. Uma vez que
surge uma figura que pode atribuir directamente aos particulares a satisfazer as
suas pretensões deixa de fazer sentido a aplicação do artigo acima referido. A
questão complica-se quando a omissão administrativa resulta no deferimento
tácito, casos em que remetido um requerimento à Administração mas esta não
profere uma decisão, e assim resulta um acto administrativo de conteúdo
favorável aos interesses dos particulares. Também aqui as opiniões doutrinárias
se dividem. Por um lado, Mário Aroso de Almeida defende o “deferimento tácito
como um acto administrativo que resulta de uma presunção legal” (artigo 108º
CPA). Na sua opinião, não é possível, nestes casos, propor uma acção de
condenação à prática do acto omitido, uma vez que a emissão de um novo acto
administrativo levaria à mesma decisão determinada pelo que resulta da lei.
Portanto, não estaríamos perante uma acção administrativa especial mas antes
uma acção administrativa comum. Por outro lado, Vasco Pereira da Silva não
considera o deferimento tácito como acto administrativo e portanto levanta a
possibilidade de aplicação da figura da condenação à prática do acto devido,
uma vez que considera ser completamente diferente os resultados produzidos
através da existência de uma “ficção legal” resultante de um comportamento
omissivo da Administração e uma actuação intencional por parte desta quando
emite um acto administrativo. Parece de acolher a primeira tese uma vez que
continua a permitir ao particular alcançar as pretensões anteriormente defendidas
através de acção tais como acção de reconhecimento, condenação entre outras
ficando sempre ressalvados situações que que seja necessário recorrer à acção
de condenação.
A alínea b) do artigo 67º CPTA equivale a situações em que a
Administração indefere expressamente a pretensão do particular. Segundo o
artigo 66º/2º e 51/4º CPTA a forma de o particular conseguir fazer valer a sua
pretensão é mesmo através da condenação à prática do acto administrativo.
Entende-se que há uma situação de indeferimento quando a Administração pratica
um acto de conteúdo favorável mas só satisfaz parcialmente a pretensão do
particular. Em relação à parte de conteúdo desfavorável estamos perante uma
situação de indeferimento. Perante isto, pode o interessado “deduzir um pedido
autónomo de condenação à prática do acto “, defende assim Mário Aroso de
Almeida, que levará o particular a ver sua pretensão totalmente satisfeita.
Por último na alínea c) representa a recusa, por parte da Administração,
da apreciação do requerimento apresentado.
Quanto à legitimidade:
Tendo em conta que nos encontrarmos perante uma acção administrativa
especial, os requisitos em relação às partes com legitimidade acabam por prever
regras mais específicas tendo em conta a o pedido formulado numa acção de
condenação.
Segundo o artigo 68º CPTA tem legitimidade para propor a acção os
sujeitos privados (alínea a)), as pessoas colectivas (alínea b)). Os sujeitos
públicos (alínea b)) que compreendem as pessoas colectivas e os órgãos
administrativos que embora não estando previstos no artigo referido, podemos
considerar como tal uma vez que o artigo 10/4 determina que os pedidos
dirigidos aos órgãos devem considerar-se dirigidos às pessoas colectivas. O
Ministério Público surge também como parte legítima na propositura da acção
(alínea c)) ainda assim a sua legitimidade tem desenvolvido opiniões
doutrinárias diversas. Para Vasco Pereira da Silva, considera que o Ministério
Público apenas pode intervir quando é emitido pela Administração um acto de
conteúdo negativo mas já não admite a sua participação em situações de omissões
legislativas. Para Mário Aroso de Almeida e Vieira de Andrade já seria possível
a participação do MP nas duas situações acima descritas. Por fim, na alínea d)
está presente a acção popular por remissão do artigo 9/2º CPTA. Aqui surge o
problema de saber quando é legítimo o actor público e popular. Podemos, no
entanto, concluir que o actor popular deve intervir “quando resulte da lei e
esteja em causa a tutela de direitos fundamentais ou de um interesse público
especialmente relevante” (artigo 68º/1º c)). Em relação a ser parte legítima só
quando esteja em causa “um acto administrativo de conteúdo negativo e não em
casos de omissões administrativas”.
Do lado passivo, tem legitimidade segundo o artigo 68/2 não só a entidade
responsável pela situação de omissão ilegal bem como os contra-interessados a
quem a prática do acto possa, de alguma forma, prejudicar gerando-se um
situação de litisconsórcio necessário.
Prazos:
Segundo o artigo 69º CPTA este tipo de acção tem que respeitar o prazo de
um ano perante uma omissão, tendo que ser proposta a acção dentro do prazo
determinado, contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão
do acto ilegalmente omitido sob pena de caducar a possibilidade de propositura
da mesma. Em caso de indeferimento o nº2 estabelece um prazo de três meses
contados desde a notificação sendo aplicável o disposto no artigo 59º e 60º
(nº3 do artigo 69º).
Bibliografia:
·
SILVA, Vasco Pereira da, “O contencioso no divã da Psicanálise”, Almedina, 2ª edição, 2009
·
ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A Justiça Administrativa”, Almedina,
2012
·
ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013
Márcia Mendes dos Santos
nº20415
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