Tempestividade da Impugnação

A impugnação de um acto administrativo tem como fim a anulação, a declaração de nulidade ou de inexistência desse mesmo acto como resulta do artigo 50º/1 CPTA.  Contudo, a dedução de pedidos de nulidade e anulabilidade de actos administrativos têm diferentes regimes, no que toca aos prazos, conforme o disposto no artigo 58º CPTA.            

Neste contexto, verificamos que a declaração de nulidade de actos administrativos não está, de um modo geral, sujeita a prazo conforme resulta dos artigos 58º/1CPTA  e do artigo 134º/2 CPA.  Podemos excepcionar, no entanto, desta regra geral, quando se trate de domínios específicos do contencioso eleitoral e pré-contratual urgente, em que a lei estabelece um prazo único  para os pedidos de anulação. 

Por outro lado, verificamos que as impugnações de actos administrativos com base na anulabilidade pode ser deduzida pelo Ministério Público no prazo de um ano contado a partir do momento da prática do facto, ou no caso de ser obrigatória, desde a publicação conforme o disposto no artigo 59º/6 CPTA.

 Se o pedido for deduzido por particulares, o prazo é reduzido a três meses  nos termos do artigo 58º/2/b. 

Trata-se de um prazo substantivo e não processual sendo que segue o regime dos prazos de propositura de acções do Processo Civil como melhor analisaremos mais à frente. 

Observamos tambem, o regime do artigo 58º/4CPTA que  estabelece uma excepção: o particular pode impugnar o acto findo o prazo de três meses no caso de o tribunal considere, depois de ouvidas as partes, que se verificou uma das três circunstâncias previstas nas alíneas do artigo referido. São estas: 

1. a Administração induziu em erro o interessado, podendo mesmo ter agido de má fé; 

2.dificuldades na identificação do acto impugnável;

3.uma situação de justo impedimento nos termos do processo civil.

Na interpretação destas três alíneas do artigo 58º, nº4, o juiz não deve esquecer a sua vinculação ao disposto ao artigo 7º CPTA, que vem exigir uma interpretação

ampla.

Faço também uma breve referência ao regime de cumulação de pedidos na qual o prazo geral aplica-se nos mesmos termos aos pedidos de anulação de actos administrativos que sejam cumulados com outras pretensões que não estejam dependentes de prazo mais alargado, uma vez que o procedimento do processo relativamente a cada um dos pedidos cumulados depende da verificação dos respetivos pressupostos processuais.

É da conjugação do artigo 58º/3 CPTA com o artigo 144º/4 CPC que se conclui que a contagem dos prazos está sujeita à regra da continuidade. Devem, deste modo, ser contados os prazos, para os particulares, de forma contínua sendo apenas suspensos nas férias judiciais. No caso do prazo para o Ministério Público de um ano, deve ser apenas convertido de três meses para noventa dias, uma vez que não se suspende.  Se o prazo terminar em dia que os tribunais estejam encerrados, é prolongado para o primeiro dia útil seguinte.

A oponibilidade dos actos administrativos aos destinatários tem como condição absoluta a notificação como se encontra consagrado no artigo 59º/1. Notificação que se encontra garantida na nossa Constituição no seu artigo 268º/3  que consagra um direito fundamental à notificação dos actos administrativos sujeitos à notificação dos interessados.

A ausência de notificação não impede a impugnação do acto se a sua execução for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar nos termos do artigo 59º/2.

Da mesma maneira como quando esteja em causa uma relação com múltiplos interessados se estabelece no nº3 do artigo referido que, em relação aos particulares que não sejam destinatários imediatos dessa actuação administrativa, o prazo começa a correr a partir do facto que se verificar primeiro: notificação, publicação ou conhecimento do acto ou da sua execução.

A notificação ou a publicação são, então, em geral oponíveis salvo se forem consideradas incompreensíveis, sem dar a conhecer o sentido da decisão ou no caso de  faltar a indicação dos fundamentos da decisão. Se se tratar de uma destas excepções, o artigo 60º/2 reconhece aos interessados a faculdade de requererem a notificação das indicações em falta ou passagem de certidão que as contenha.

O nº3 do referido artigo vem ainda prever um prazo de trinta dias para a apresentação do requerimento. Prazo este que interrompe o prazo de impugnação do acto, tendo a Administração o prazo de dez dias para responder ao requerimento com base legal no artigo 71º CPA.

Caso o requerimento seja indeferido, ou não haja qualquer resposta da Administração dentro do prazo previsto, o interessado pode pedir ao tribunal que ela seja intimada a fornecer lhe as informações requeridas nos termos dos artigos 104º e ss.

O artigo 60º/4 estabelece ainda outra excepção no que toca a erros contidos na notificação ou publicação, não sendo oponíveis ao autor quando se refiram à indicação do autor, da data ou fundamentos da decisão. O autor tem, contudo, a possibilidade de suprir essas falhas na petição sempre que essas falhas sejam imputáveis a erros contidos na notificação ou na publicação, passando esse suprimento pela correcção ou substituição da petição como consta dos artigos 88º e 89º. Se o erro ou omissão tiver induzido em erro o interessado quanto à necessidade da utilização da via impugnatória dos actos administrativos, terá como consequência a admissão da utilização da referida via no momento em que o erro ou omissão vierem a ser identificados sem que lhe seja oponível a objecção do prazo ter já expirado.

É ainda importante referir que nos casos em que não é admitida notificação nos termos dos artigos 66º e ss, o prazo começa a contar desde a publicação, se esta for obrigatória como estabelece o artigo 59º/3. Na ausência de publicação o acto é ineficaz tendo como consequência a não existência do ónus de impugnação, só podendo ser impugnado se, com base legal no artigo 54º/1.a, for objecto de execução ilegal.

Enquanto a publicação obrigatória não tiver lugar, o acto não produz efeitos, pelo que, torna-se irrelevante que os interessados tenham, ou não, sido notificados uma vez que o acto que não produz efeitos não constituiu o ónus de impugnação. 

Por outro lado, nos casos em que o acto não está sujeito a publicação obrigatória, o prazo começa a correr da notificação ou da publicação (que podem existir mesmo não sendo obrigatórias) ou, se não for esse o caso, contam a partir do conhecimento pelo interessado da exitência do acto ou da sua execução.

Podemos, desta forma, concluir que o artigo 59º determina em que momento se inicia a contagem dos prazos para impugnar um acto administrativo. A notificação ou a publicação fazem correr o prazo de impugnação se, sendo eficazes, constituirem o ónus de impugnar. 

Se mesmo após a notificação ou publicação o acto continuar sem produzir efeitos, só no caso de vir futuramente a produzir efeitos é que se constitui o ónus de impugnação, sendo que só nessa altura começam a correr os prazos. 

A utilização voluntária de um meio de impunação tem efeito suspensivo relativamente ao prazo de impugnação contenciosa dos actos administrativos, como podemos observar no diposto no artigo 59º/4.

No entanto, quando excepcionalmente,  a legislação especial faça depender a possibilidade de impugnação de certo tipo de acto de prévia utilização de uma impugnação administrativa, esta situação não é válida.

Nestes casos, o prazo de impugnação contenciosa só começa a contar a partir do momento em que a mesma seja decidida ou expire o prazo durante o qual deveria ter sido.

O artigo 59º/4 estabelece, portanto, que a opção do interessado de utilizar a impugnação administrativa, dentro do prazo estabelecido legalmente, suspende o prazo de impugnação contenciosa que estava a correr e que voltará a correr do ponto onde estava se a impugnação administrativa utilizada vier a ser rejeitada ou indeferida, ou se simplesmente não for proferida decisão dentro do prazo estabelecido.

O Professor Paulo Ótero diz: “o projecto acaba por transformar a impugnação administrativa facultativa em impugnação recomendável: se o particular usar a via graciosa, a suspensão legal do prazo de impugnação contenciosa dos actos administrativos conferirá sempre ao recorrente um tempo suplementar de preparação da petição inicial, é o próprio processo que acaba por colocar nas mãos do recorrente a possibilidade de alargar o prazo de impugnação do acto administrativo.”

O objectivo é, então, valorizar e estimular a utilização de impugnações administrativas facultativas. Para que tal seja possível, é necessário que estejam preenchidos dois requisitos:

-Para que a impugnação administrativa em causa seja legalmente admitida é sempre possível deduzir uma reclamação de um acto administrativo. Contudo, o recurso hierárquico nem sempre é possível, dependendo da estrutura hirárquica e da posição do orgão autor.

-Para que a impugnação administrativa seja utilizada dentro do prazo estabelecido para o efeito, sendo que o regime que consta no CPA é o de que o prazo de reclamação seja de quinze dias com base legal no seu artigo 162º. Já o prazo para a interposição de recurso hierárquico necessário é de trinta dias conforme o disposto no artigo 168º CPA.

O prazo para decisão das reclamações e recursos hierárquicos é de trinta dias, sendo que, após decorrido o prazo, não houver decisão proferida, a impugnação considera-se rejeitada nos termos do artigo 175/3 CPA.

Por fim, observamos ainda que o artigo 59º/5 faz uma ressalva: o interessado pode prescindir do efeito suspensivo atribuído na impugnação administrativa e proceder à impugnação contenciosa na pendência da impugnação administrativa. Assegura lhe ainda a possibilidade de lançar mão da tutela cautelar, designadamente para obter do tribunal administrativo a suspensão da eficácia do acto que não resultou da impugnação administrativa.

Ainda a propósito deste tema, pareceu me relevante analisar e expor um acordão do STA 0884/14 de 9 de Outubro de 2014 relativo à aplicação do artigo 58º/4 CPTA, ou seja, discute-se se seria possível, neste caso concreto uma impugnação depois de decorrido o prazo de 3 meses uma vez que a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente.

Uma determinda sociedade interpôs uma  acção administrativa comum contra o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., peticionando a sua condenação ao pagamento de uma quantia em dinheiro, por lhe ter sido indeferida a candidatura ao regime de pagamento único.  

O TAF considerou não se mostrar viável a convolação da acção numa acção administrativa especial de condenação à prática de um acto devido pelo que absolveu o réu da instância. 

Neste contexto, a Sociedade  apelou para o Tribunal Central Administrativo Norte que, por acórdão de 14/03/2014 negou provimento ao recurso. 

É desse acórdão que o recorrente vem requerer a admissão do recurso de revista. A sociedade alega que: 

-Os Venerandos Desembargadores no acórdão ora recorrido concluem que caducou o direito da recorrente, sustentando que nos termos do artigo 58° n.º 2 al. b) do CPTA a acção administrativa especial deve ser intentada no prazo de 3 meses a contar da notificação do acto (artigo 59º n.º 1 do CPTA)

-Nos termos do artigo 60.º, n.º 1 do CPTA o acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão...”

-No caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, o atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou as dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto a identificação do acto impugnável, ou a sua qualificação como acto administrativo ou como norma.

-Perante esta notificação a recorrente não podia avaliar se a administração estava ou não a respeitar o quadro legal que dispunha sobre as matérias em causa, pois não invocava as disposições legais e por isso por diversas vezes requereu ao Réu que enviasse a fundamentação para a recorrente perceber se tinha ou não direito ao subsídio.

i) Nesse pedido a recorrente alegou que o Réu não identificou o quadro legal e que não podia defender a sua posição, requerendo que tais irregularidades fossem sanadas, o que não aconteceu.

j) Nos termos do n.º 4 do artigo 58° CPTA – Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por: a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma;

- Assim, o Acórdão recorrido violou o correcto entendimento do disposto nos artigos 37°, 38° 46° e ainda o artigo 58º n.º 4 al. a) e b).

Por sua vez, o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P., sustenta: 

- a recorrente não prova, nem sequer invoca, qual dos citados requisitos se mostra preenchido de forma a que seja admitida a revista excepcional.

- a admissão da revista ser rejeitada, nos termos do disposto no n° 5 do citado artigo 50.º do CPTA.

- não ocorreram circunstâncias que se pudessem configurar de ambiguidade do quadro normativo ou dificuldade por parte da destinatária do acto em identificar o mesmo.

O  STA acabou por decidir não admissível esta revista, por considerar que a recorrente usou um meio processual inadequado cuja sanação, através da convolação, se mostrava inviável porque o prazo para intentar a acção administrativa especial, previsto no artigo 58.º/ 2, b), do CPTA, já estava esgotado aquando da apresentação da petição no Tribunal. Alegou ainda que só depois de cometer erro quanto à determinação da forma do processo é que veio pretender a aplicação, então, do regime de dilatamento do prazo, previsto naquele preceito para a acção administrativa especial. A recorrente deixou, sem fundamento, passar o prazo de interposição de acção em juízo, sem ter sido comprovado que existiram fundamentos para que tal tivesse sucedido.

De facto, a recorrente não podia ignorar as disposições legais que impõem prazos legais que, se não forem cumpridos, conduzem à caducidade do direito de acção, não existindo nada que seja susceptível de gerar dúvida relevante em termos de justificar o não cumprimento diligente do prazo de 3 meses.

Bbibliografia:
-Mário Aroso De Almeida- Manual de Processo Administrativo. 2013
-Vasco Pereira Da Silva- O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise- 2ª edição
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/03a18d1c239d2be580257d70003a76df?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

Maria Teresa Sampaio Soares nº20806
Subturma 7