As acções administrativas especiais
de condenação à prática do ato devido destinam-se a obter a condenação da
entidade competente à prática de um acto administrativo que o autor reputa ter
sido ilegalmente omitido ou recusado.
Este é um expediente relativamente
recente, tornado possível pela revisão constitucional de 1997 – que alterou o
art.268º/4 da CRP, alargando a proteção dado pelo principio de tutela
jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares em face da
administração à “determinação da pratica de actos administrativos legalmente
devidos” – que foi depois concretizado,
pelo legislador ordinário, nos arts.66º e seguintes do CPTA.
Como se retira da leitura do
art.67º/1 a ação de condenação a pratica de acto devido pode ser pedida quando,
ilegalmente e perante requerimento
do particular, a administração:
i)
não responda dentro do prazo;
ii)
recuse a pratica do acto;
iii)
se recuse a apreciar o requerimento do particular.
Daqui parte-se
para a determinação do que é o objecto do processo. Para vasco pereira da silva é importante
fazer a distinção entre pedido imediato (o efeito pretendido pelo autor) e o
pedido mediato (o direito subjectivo que se quer fazer valer através desse efeito)
pois o autor considera que o CPTA dá primazia ao segundo sobre o primeiro,
adoptando uma concepção ampla de objecto do processo. O art.66º/2 do CPTA dispõe
que “Ainda que a pratica do acto devido tenha sido expressamente recusada, o
objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de
indeferimento(...)” o que para o professor significa
que a existência ou não de acto prévio é irrelevante para a apreciação
jurisdicional, que não incide sobre este, mas sim sobre a posição substantiva
do particular. Ora se o que está em apreciação é a posição substantiva do
particular no caso concreto, o objecto do processo é a pretensão que este está
a tentar fazer valer, isto é, o direito subjectivo do particular[i].
Também mário aroso de almeida
chega a mesma conclusão, defendendo que mesmo quando a pratica do acto lhe seja
expressamente recusada, o titular de uma posição subjectiva de conteúdo
pretensivo não vai a juízo discutir o acto negativo, vai sim fazer valer a sua
pretensão pretensiva, pedindo o seu cabal reconhecimento e tornando-a no
objecto do processo[ii]. Já para Vieira de
Andrade, o acto devido, ou seja, o objecto do processo, é aquele que, na
perspectiva do autor, deveria ter sido emitido e não foi, quer tenha havido uma
pura omissão, quer tenha sido praticado um acto que não satisfaça a sua
pretensão. Tanto a posição de Vasco
Pereira Da Silva como a de Mário
Aroso De Almeida estão em órbita com a letra da lei. Alem da referencia
ao objecto do processo feita pelo art.66º/2 do CPTA, já aqui referida, também o
art.71º/1 do CPTA aponta nesse sentido quando dispõe, a propósito dos poderes
de pronuncia do tribunal, que:”(..)o tribunal não se limita a
devolver a questão ao órgão administrativo competente,(...), mas pronuncia-se
sobre a pretensão material do interessado, impondo a pratica do acto” . O ênfase colocado, pelo código, na pretensão do
interessado permite concluir que é aqui que se encontra, como defendem os
autores citados, o objecto do processo na ação de condenação na pratica de acto
devido.
Vai agora proceder-se a uma breve analise dos pressupostos processuais.
1- Requerimento
do interessado
O primeiro pressuposto processual
da acção de condenação à pratica de acto devido, que se retira do art.67ª/1 do
CPTA, é que o interessado tenha apresentado um requerimento que constitua o
órgão competente no dever de decidir. Este requisito decorre da própria
natureza da ação de condenação, visto que para a administração omitir ou
recusar um acto devido teve de lhe ser apresentado um requerimento formal nesse
sentido. Cabe um olhar sobre a doutrina. Mário
Aroso de Almeida defende a necessidade do requerimento, enquanto
pressuposto processual, seja qual for o fundamento em que o particular sustente
a sua pretenção e independentemente do dever de actuação da administração
resulte de norma legal, regulamentar ou contratual. Prossegue defendendo que da
apresentação de requerimento depende a constituição da administração no dever
praticar o acto devido, pelo menos para o efeito de habilitar o particular a
propor a correspondente acção de condenação, visto que só com a apresentação do
requerimento existe uma situação de necessidade de tutela judicial. Na ausência
de requerimento faltará o requisito do interesse processual. Contudo, este
requisito não vale quando as circunstancias são diferentes, casos em que é
emitido um acto administrativo de conteúdo ambivalente, isto é, actos que
,simultaneamente, tem um conteúdo positivo e um conteúdo negativo em relação a
pretenção do interessado. Neste caso, o autor quer não só remover o acto da
ordem jurídica como substituí-lo por outro e pode faze-lo cumulando os pedidos
de impugnação do acto e de condenação na pratica do acto que considera devido
(art.47º/2 a)). Assim sendo, o pedido de condenação é cumulado num processo em
que o pedido principal é a impugnação do acto que foi praticado, não sendo
exigível o requisito da apresentação de requerimento pelo interessado[iii].
Já Vasco
Pereira Da Silva parece não abordar o requerimento prévio enquanto
pressuposto processual, pelo menos não expressamente. O professor defende que as
alíneas a), b) e c) do art.67º/1 reconduzem a duas situações: a existência de
uma omissão da administração (alínea a)) ou a existência de um acto de conteúdo
negativo (alíneas b) e c)). Na
primeira situação, está em causa uma omissão administrativa que, para ser juridicamente
relevante, implica que o particular faça um pedido, no sentido de colocar a
administração do dever de decidir. Apenas aqui faz Vasco Pereira Da Silva referencia ao requerimento prévio
enquanto elemento de que depende o pedido de condenação da administração à
prática de acto devido. Na segunda situação, refere-se a denegação do direito
do particular à actuação devida por parte da administração. Esta situação
abrange tanto a recusa expressa da pratica do acto, como a recusa liminar de apreciação
do pedido.
Em minha opinião, o requerimento do
interessado deve ser incluído entre os pressupostos específicos da acção
especial de condenação à pratica de acto devido, visto que não pode haver uma
omissão ou uma recusa da administração se não houver, previamente, um pedido do
particular. É certo que não é o requerimento que habilita o particular a pedir
a condenação da administração, é sim uma omissão ou recusa por parte desta, no
entanto, é o pedido prévio que inicia a relação material que depois será
apreciada em tribunal. Portanto, como escreve Mário
Aroso De Almeida, trata-se de um “ pressuposto inarredável” de que
“depende a constituição da Administração no dever de praticar o acto devido –
pelo menos para o efeito (processual) de habilitar o interessado a propositura
da correspondente acção de condenação(..)”.
2- Silêncio
ou decisão negativa perante o requerimento
Como já aqui se referiu, a da acção
de condenação à pratica de acto devido pode ser pedida em três situações (todas
dispostas no art.67º/1): quando, perante requerimento, a administração não
responda dentro do prazo legal – a) ;
quando recuse a pratica do acto – b) ; ou quando recuse liminarmente a apreciação do pedido – c). Estas três hipóteses são divisíveis em dois grupos
ou modalidades: i) inércia da administração perante o pedido; ii) ou recusa da
pretenção do particular (seja esta recusa o indeferimento expresso do pedido ou
a recusa de apreciação do pedido). Cabe analisar estes dois grupos ou
modalidades.
Em primeiro lugar, temos a inércia
ou silencio da administração perante o pedido do particular. Este é o caso em
que, tendo sido constituída no dever de decidir através do pedido do
particular, a entidade requerida nada tenha feito até ao decorrer do prazo
legal (art.67º/1, a) CPTA) – que é de 90
dias (art.109º/2 CPA). Esta
situação corresponde aquelas em que, pelo art.109º do CPA, se formaria o indeferimento
tácito, ou seja, a presunção legal de que o
requerimento é indeferido para poder o particular “poder exercer o
respectivo meio legal de impugnação” (art.109º/1
CPA, in fine). No entanto, desde
a entrada em vigor do presente regime da acção de condenação à pratica de acto
devido, a doutrina[iv] e a
jurisprudência[v] têm
unanimemente considerado que se tem como tacitamente derrogado o nº1 do
art.109º CPA na parte em que consagra ao interessado “a faculdade de
presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal
de impugnação”.
Questão diferente, é a de saber se
o pedido de condenação pode ter lugar nos casos em que a lei determine que o
silencio da administração corresponde a um deferimento tácito (art.108º CPA) do pedido do particular. Alinhando pela resposta positiva, Vasco Pereira Da Silva considera o
indeferimento tácito um acto administrativo, distinguindo entre a “ficção legal” que considera ser o
deferimento tácito, cujos efeitos decorrem da lei, e uma actuação intencional da administração, materializada
num acto administrativo. Prossegue explicando a inadequação deste mecanismo no
actual estado do Contencioso Administrativo, de plena jurisdição, que dá
respostas eficientes ao particulares perante omissões ilegais da administração.
O professor considera ainda que, mesmo que se tome o deferimento tácito como um
acto administrativo, não se pode afastar a possibilidade de pedir a condenação,
uma vez que esta pode ter lugar (também) em relação a actuações administrativas
parcialmente desfavoráveis – nas hipóteses de o deferimento tácito não
corresponder na integra a pretensão do particular ou; no âmbito de uma relação
jurídica multilateral, em que o deferimento tácito pode ser favorável em
relação a um sujeito mas desfavorável em relação a outro. [vi]
Pela negativa escreve Mário Aroso De Almeida que em situações
de deferimento tácito não pode haver lugar ao pedido de condenação à pratica do
acto pois esse acto já resultou da lei. Para este autor, a emissão de um novo
acto com o mesmo conteúdo levaria a uma inaceitável duplicação de efeitos
jurídicos.
Tomando posição, penso que a razão
está, de facto, com Mário Aroso De
Almeida. Considerando se ou não o inferimento tácito um acto
administrativo, quando este se forma os seus efeitos decorrem directamente na
lei, portanto, permitir a acção de condenação levaria somente a uma duplicação
de efeitos na ordem jurídica. Para alem destes argumentos, é de ter em conta
que o interessado, ao dirigir um requerimento à administração, procura o seu
diferimento, não se vendo assim razões para admitir a possibilidade de pedido
de condenação nestes casos. Ainda em relação a situação de o diferimento tácito
não corresponder integralmente à pretensão do sujeito, que Vasco Pereira Da Silva considera ser uma hipótese que “abre a porta” a
um eventual pedido de condenação, não estou, também aqui, de acordo com o
professor. Não vejo como “encaixar” essa hipótese na actual letra da lei, pelo
menos da forma que o professor defende – propondo directamente a acção de
condenação. Nesse caso, penso que a solução adequada seria propor um pedido de
impugnação quanto à parte desfavorável do acto, cumulado com um pedido de
condenação à pratica do acto que o particular lhe considera devido, substituído
o acto anterior, na parte que lhe era favorável (art.47º/1 e nº2, a)).
No segundo grupo ou modalidade
temos o indeferimento do pedido e a recusa liminar da apreciação do pedido.
Quanto a estes cumpre apenas notar que quando perante um acto de indeferimento,
o interessado não tem de pedir a anulação desse acto (art.66º/2 CPTA) e se o
fizer, o tribunal convida o autor a substituir aquela “para o efeito de
formular o adequado pedido de condenação à prática de acto devido(..)” (art.51º/4 CPTA).
3- Legitimidade
De acordo com o art.68º/1 do CPTA ,
têm legitimidade para pedir a condenação à prática de acto devido:
i) Sujeitos
privados: cabem nesta categoria tanto pessoas singulares ( alínea a)) como pessoas colectivas privadas ( alínea b)) que aleguem a titularidade de um direito
susceptível de ser satisfeito com a emissão do acto administrativo devido.
ii) Sujeitos
públicos: as pessoas colectivas e os órgãos administrativos. A alínea b) apenas
faz referencia as pessoas colectivas, publicas ou privadas, no entanto Vasco Pereira Da Silva considera não
fazer sentido útil excluir os pedidos de condenação do plano das relações
inter-orgânicas. Justifica considerando que se a lei admite litígios entre
órgãos da mesma pessoa colectiva (art.10º/6 CPTA) e interpretando o art.68º/1, b) de acordo com o regime geral da legitimidade, é de
alargar a admissibilidade de pedidos de condenação a relações inter-orgânicas.
iii)
Ministério Público: tem legitimidade para intentar a acção de condenação por duas vias: como
autor popular e enquanto titular da acção pública, quando estejam em causa a
lesão de direitos fundamentais ou de um interesse público relevante.
iv)
Actor popular: a alínea d) confere legitimidade activa às pessoas e entidades mencionadas no artigo 9º/2
do CPTA para pedir a condenação da Administração à prática de actos
administrativos cuja omissao ou recusa ponha em causa os valores referidos
nesse preceito.
Quanto à intervenção do actor
popular, Vasco Pereira Da Silva
admite que só deve ter lugar quando o dever de praticar o acto resulte
directamente da lei e esteja em causa uma tutela de direitos fundamentais ou um
interesse público especialmente relevante.
4-
Tempestividade
O art.69º do CPTA estabelece os prazos dentro dos quais é possivel o
exercicio do direito de acção, dependendo consoante se esteja perante uma
omissão ou um indeferimento. No primeiro caso, o prazo é de um ano a contra
desde o termo do prazo legal para emissao do acto em questão (art.69º/1 CPTA),
– que, no caso de não ter sido estabelecido nenhum prazo especial, é de 90 dias
uteis (art.58º/1 CPA) – no segundo o prazo é de três meses a contar desde a
notificação do acto (art.69º/2), aplicando-se as mesmas regras de contagens de
prazos que se aplicam a impugnação de actos administrativos (art.69º/3).
António Branco Cardoso
nº20494
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