A Representação Processual do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos

Outras funções do Ministério Público que não a representação legal do Estado: a acção pública e a coadjuvação do tribunal na realização do Direito

No nosso ordenamento jurídico actual e, em particular, no que ao Contencioso Administrativo diz respeito, a actuação do Ministério Público caracteriza-se, em traços genéricos, pela sua multiplicidade de funções, unidade orgânica e pela diversificação dos interesses públicos que por ele devem ser prosseguidos, tal como refere o Professor Sérvulo Correia. Ainda na esteira do seu pensamento as funções do Ministério Público são de três ordens: acção pública, coadjuvação do tribunal na realização do Direito e representação legal do Estado e de outras pessoas representadas por imposição legal.

Por acção pública entende-se, nas palavras de Sérvulo Correia o “poder de agir em juízo administrativo, titulado por um órgão do Estado ou de outra pessoa colectiva inserida na Administração, dirigido à obtenção de uma pronúncia jurisdicional de mérito sobre uma pretensão de repressão da violação da legalidade democrática numa situação determinada e concreta ou devida à actividade normativa da Administração”. A titularidade desta função por parte do Ministério Público surge consagrada na segunda parte do artigo 9.º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante designado por “CPTA”), tendo como exemplos de concretizações desta norma:
- A legitimidade activa para intentar quaisquer acções administrativas comuns em defesa dos interesses mencionados no artigo supra citado;
- A possibilidade de o Ministério Público assumir, no exercício da acção pública, a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor (nº1 do artigo 62.º do CPTA);
- A legitimidade activa para pedir a declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares (nº1 do artigo 77.º do CPTA).

Quanto à tarefa de coadjuvação do tribunal na realização do Direito o Ministério Público assume um papel de auxiliar da justiça, intervindo em defesa de direitos fundamentais ou interesses públicos especialmente relevantes. A capacidade para interpor recursos jurisdicionais ou pronunciar-se, em sede de recurso, mesmo quando não tenha sido parte na acção (artigos 136.º, 141.º, 146.º, 152.º e 155.º do CPTA) constitui um dos exemplos da relevância do Ministério Público no auxílio dos tribunais na realização do seu papel insubstituível de realizar o Direito. Sobre esta matéria julgo relevante citar de novo Sérvulo Correia: “[O Ministério Público] Não comparticipa no poder judicial uma vez que lhe não compete julgar. Mas a sua actividade localiza-se num plano intermédio entre a função jurisdicional e a função administrativa visto que, não julgando nem pleiteando de acordo com uma pretensão a uma certa decisão de mérito […] age tão imparcialmente quanto o juiz, zelando pela correcção no desenvolvimento do processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da decisão.”

A representação processual do Estado pelo Ministério Público

No que à representação do Estado pelo Ministério Público diz respeito importa ter em conta o disposto no artigo 219.º, n.º1 da Constituição da República Portuguesa (doravante designada por “CRP”) que determina que compete ao Ministério Público “representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar”. A representação a que se refere o artigo em causa tem sido interpretada em termos restritivos no que diz respeito ao contencioso administrativo, no sentido de haver uma limitação à defesa dos interesses patrimoniais do Estado, tal como surge exposto no artigo 53º do Estatuto do Ministério Público (doravante designado por “EMP”).

No âmbito do contencioso administrativo, essa interpretação restritiva vem consagrada no artigo 11.º, n.º2 do CPTA (“Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade…”). Fora das situações constantes da primeira parte do referido artigo, a representação processual, no contencioso administrativo português vigente, cabe, por regra, a advogados ou a licenciados em Direito com funções de apoio jurídico, sendo expressamente designados para o efeito. Tiago Serrão refere sobre esta matéria a opção que o legislador tomou, no quadro da reforma do contencioso administrativo português de 2002/2004, de adoptar uma linha de notória continuidade face ao estabelecido em legislação anterior, nomeadamente a anterior disposição do artigo 69.º, n.º 2 do ETAF que dispunha: “O Ministério Público representa o Estado nas acções em que este for parte, nos termos da lei do processo administrativo”. No entanto, o artigo 5.º da Lei De Processo nos Tribunais Administrativos determinava que “[é] obrigatória a constituição de advogado nos processos de competência dos tribunais administrativos, sem prejuízo do disposto no presente diploma e da responsabilidade de os licenciados em Direito advogarem nas causas especialmente previstas na lei”.
           

De referir uma questão relevante quanto ao alcance da representação pelo Estado feita por Alexandra Leitão. A Autora chama a atenção para o facto do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante designado por “ETAF”) apenas atribuir representação em tribunal do Estado (não incluindo, assim sendo, outras pessoas colectivas públicas), parecendo daqui resultar uma restrição em relação ao disposto no artigo 3.º, n.º1, alínea a) do EMP. Sendo o CPTA e o ETAF posteriores ao EMP e considerados lei especial em relação a este pelos Professores Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, daí resulta uma derrogação do preceito na parte referente às regiões autónomas e às autarquias locais. Para que a solução fosse diferente quanto a estas pessoas colectivas públicas teriam de ser os respectivos estatutos a prevê-lo.

Creio que é relevante fazer uma referência quanto à natureza jurídica da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público. O texto constitucional, bem como a legislação ordinária, referem-se unicamente a “representação” (artigo 219.º, n.º 1 da CRP, artigo 3.º do EMP e artigo 20.º do Código de Processo Civil – doravante designado por “CPC”), não havendo uma tomada de posição quanto à natureza concreta da mencionada representação.
            Tem-se entendido, na doutrina tradicional, que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, uma vez que o Ministério Público é um órgão do Estado (posição sustentada por Neves Ribeiro, Bessa Pacheco e Simas Santos). No entanto, importa mais uma vez chamar a atenção para o que diz Alexandra Leitão sobre esta matéria quando afirma: “Desta qualificação jurídica decorrem implicações de grande relevância prática, nomeadamente a impossibilidade de o Estado constituir advogado e afastar a intervenção do Ministério Público…”. Não se trata, portanto, de uma discussão doutrinária estéril e sem qualquer implicação prática a classificação do tipo de representação que está em causa. A Autora refere ainda o facto do Ministério Público ser um órgão do Estado-Administração (aquele que é representado nas acções cívicas e nas acções administrativas), não um órgão da pessoa colectiva Estado. À luz da inserção sistemática no título V dedicado aos Tribunais, observa-se claramente que se trata de um órgão integrado na função judicial do Estado.
            Na defesa da existência de uma representação legal por parte do Ministério Público deve referir-se ainda que quando este órgão propõe uma acção em nome do Estado, fá-lo sempre mediante solicitação do órgão que representa organicamente o Estado naquele caso, ou seja, será o membro do Governo competente na matéria em causa. Na defesa desta posição surge também Isabel Alexandre que refere que a representação do Estado-Administração pelo Ministério Público não configura uma situação de representação orgânica, uma vez que “esta traduz a actuação da pessoa colectiva através dos seus órgãos (artigo 38.º do Código Civil) e o MP não é um órgão do estado-administração”, tratando-se antes de uma representação legal.

A defesa da legalidade democrática e a prossecução do interesse público

 Para além do desempenho de funções de pendor subjectivista, que visam a defesa de uma parte em juízo, na qual se inscreve a representação do Estado (artigos 219.º, nº1 da CRP, 1.º, 3.º, número 1, alínea a) do EMP e 11.º, número 2 do CPTA), o Ministério Público desempenha também funções objectivistas, ou seja, aquelas que visam a protecção de certos fins e interesses – defesa da legalidade e dos valores referidos no artigo 9.º, número 2 do CPTA.

Como refere o Procurador-Geral Ajunto, Manuel Pereira Augusto de Matos, podem surgir para o Ministério Público dificuldades em conciliar a defesa da legalidade com a intervenção enquanto representante de uma parte que surja em litígio. Quando essa coincidência não ocorre, a posição do Ministério Público acaba por se encontrar numa espécie de “esquizofrenia” entre duas tarefas que devem ser desempenhadas por este órgão, conforme dispõe o artigo 51.º do ETAF.

Importa saber como deve agir o Ministério Público em situações de encruzilhada que resultem de actuações administrativas ilegais. Sobre este ponto é relevante ter em conta o disposto no artigo 69.º, número 1 do EMP que estabelece o seguinte: “ Em caso de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, o Procurador da República solicita à Ordem dos Advogados a indicação de um advogado para representar uma das partes”. No entanto o disposto neste artigo deve ser interpretado com o devido rigor jurídico. Como bem observa Alexandra Leitão o artigo 69.º do referido diploma não se aplica em todas as situações em que existam dúvidas quanto à legalidade da pretensão defendia pelo Estado, referindo-se o artigo a situações de conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar.

A generalidade da Doutrina entende que a actuação do Ministério Público se deve guiar por critérios de objectividade e legalidade, devendo ceder a função de representação do Estado em caso de contradição. A aplicação do artigo 69.º deve ser feita analogicamente e apenas em situações de manifesta ilegalidade e não de dúvida, uma vez que compete unicamente ao juiz a resolução destas matérias em tribunal. O facto de nas situações duvidosas se dever manter a função de representação não significa uma primazia do interesse público sobre a legalidade, significa apenas que deve estar a cargo do Juiz a resolução do conflito em causa.

Outra situação que se afigura problemática neste domínio prende-se com o conflito entre pessoas que pode ocorrer quando uma das pessoas referidas no artigo 3.º, n.º 1, alínea a) parte final do EMP apresente uma acção contra o Estado no âmbito de uma relação materialmente administrativa que se enquadre numa das situações em que a representação do Estado cabe ao Ministério Público nos termos do artigo 11.º, n.º 2 do CPTA. Como refere Alexandra Leitão a propósito deste ponto: “não pode deixar de se ponderar a circunstância de se estar, no caso do Estado, perante uma situação de representação em sentido próprio e noutro estar em causa (apenas) o patrocínio judiciário”. A propósito desta matéria creio que é relevante fazer referência ao artigo 17.º do Código de Processo Civil que estabelece a cessação da representação dos incapazes e dos ausentes pelo Ministério Público assim que seja constituído mandatário judicial, ou quando deduzindo o respectivo representante legal oposição à intervenção principal do Ministério Público, o juiz, ponderando o interesse do representado, a considere procedente. Daqui se conclui que o Ministério Público está impossibilitado de assegurar o patrocínio de outras entidades (menores ou incapazes) contra o Estado.

Análise crítica do actual regime de representação do Estado no Contencioso Administrativo

 O regime em vigor em termos de representação do Estado no Contencioso Administrativo português levanta algumas questões problemáticas, nomeadamente no que diz respeito aos conflitos anteriormente referidos entre a defesa da legalidade e a prossecução do interesse público. Em linha com o que defende uma boa parte da Doutrina, penso que uma solução equilibrada e justa, embora um pouco” radical” face ao papel que tem desempenhado o Ministério Público em termos históricos no Contencioso Administrativo, deveria passar por suprimir a atribuição ao Ministério Público da competência de representação processual com vista a evitar conflitos desnecessários ao nível das suas competências. Como refere Alexandra Leitão (i) o processo administrativo é um processo de partes, como o comprova o artigo 6.º do CPTA que impõe uma situação de igualdade entre elas no decorrer do processo e (ii) a própria estruturação jurídico-constitucional enquanto órgão que participa na função judicial do Estado e, como tal, submetido ao princípio da separação de poderes.

Outra crítica pertinente que pode ser feita à solução em vigor assenta, nas palavras de Tiago Serrão, na existência de uma “dupla incoerência” existente. Para este Autor, se tivermos em conta a aplicação estrita do que consta no artigo 11.º, n.º 2 do CPTA, resulta que ao Ministério Público não cabe a representação processual do Estado em acções de prestação, enquadradas no âmbito do artigo 37.º, n.º2, alínea e) do CPTA, em que estão em causa igualmente interesses patrimoniais estaduais. O mesmo se aplica em relação a processos que incidam sobre litígios relativos a enriquecimento sem causa (artigo 37.º, n.º 2, alínea i) do CPTA). Para além da referida incoerência, o autor chama a atenção para outra que ocorre ao nível da representação processual do Estado em “processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade” que ocorram por via arbitral, em que essa mesma representação não está a cargo do Ministério Público. Como refere Alexandra Leitão, nos tribunais arbitrais ou nos julgados de paz, o Estado é representado “pelo membro do Governo que seja sectorialmente competente em razão da matéria e patrocinado por quem este designe para o efeito, podendo, inclusivamente, ser licenciado em Direito com funções de apoio jurídico”. Como se pode verificar, esta situação revela uma diferenciação no que ao tratamento legislativo desta matéria diz respeito, não se justificando, aparentemente, que seja consagrada uma solução caso o processo corra na via judicial estadual e outra diferente caso corra na via arbitral.

Mais uma vez na esteira do pensamento de Tiago Serrão importa referir que, na vigência do actual CPTA, não tem sido clara a solução a dar à problemática de saber de que lado está a legitimidade e a quem compete a representação processual do Estado nos casos em que o autor formule outros pedidos, em conjunto com pedidos de matéria de responsabilidade ou contratual. Situações destas ocorrem quando, por exemplo, se dá a cumulação de um pedido de impugnação de acto administrativo, praticado por um órgão ministerial, com um pedido de carácter indemnizatório. O autor anteriormente referido, citando alguns autores, chama a atenção para a existência de duas teses na doutrina que têm vingado: “(i) a de que, em caso de pedidos cumulados, que autonomamente considerados sigam formas processuais diferentes, a regra da representação pelo Ministério Público não se evidencia aplicável (…) e (ii) a de que, perante a mesma situação, a representação deve assumir uma dupla face: relativamente ao pedido em matéria contratual ou de responsabilidade, a representação cabe ao Ministério Público e, quanto ao(s) outro(s) pedido(s), a representação cabe a advogados ou a licenciados em Direito com funções de apoio jurídico”.

Conforme refere Tiago Serrão, a Jurisprudência sobre esta matéria tem decidido no sentido de considerar que a presença do Estado, representado pelo Ministério Público, é unicamente obrigatória em acções administrativas “de pura responsabilidade”, que sejam contra si intentadas.

A representação processual do Estado no Anteprojecto de Revisão do CPTA

A solução proposta no Anteprojecto do CPTA quanto a esta matéria diferencia-se da que consta do artigo 11.º, n.ºs 1 e 2, actualmente em vigor. O número 2 do citado artigo preceitua que o patrocínio de entidades públicas, “em todos os processos”, pode fazer-se por advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico.
             Por sua vez, e relativamente ao Estado, nas acções em que o pedido principal tenha por base relações contratuais ou de responsabilidade, a representação processual cabe, em princípio, ao Ministério Público. No entanto, e inovando face ao que dispõe a disposição actual, o referido Anteprojecto vem determinar que, nos casos acabados de mencionar, passa a ser possível a representação em termos processuais do Estado, por “mandatário judicial próprio”. Citando a solução proposta no Anteprojecto de revisão do CPTA, o artigo 11.º, n.º 3 refere o seguinte:

“Nas acções propostas contra o Estado em que o pedido principal tenha por objecto relações contratuais ou de responsabilidade, o Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo da possibilidade de patrocínio por mandatário judicial próprio nos termos do número anterior, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele esteja constituído”.

Com a consagração desta proposta, o Ministério Público pode ser afastado da representação do Estado já jurisdição administrativa num universo considerável de acções, como aponta Manuel Pereira Augusto de Matos. Esta opção parece afigurar-se mais consentânea com a configuração ao nível constitucional do Ministério Público como uma verdadeira magistratura, contribuindo também positivamente para a desgovernamentalização deste órgão e com o facto de o processo administrativo ser essencialmente um processo de partes, como já tinha sido referido anteriormente.

Sobre esta questão, o Autor anteriormente citado, chama a atenção para “os custos financeiros que resultarão para o Estado o recurso à contratação de mandatários judiciais” e que não são estabelecidos “quaisquer critérios que hão-de presidir à opção por mandatário judicial”. Sobre esta matéria creio que deveriam ser estipulados critérios claros quanto à contratação de mandatários que venham a representar o Estado e que tenham fundamentalmente em conta a actual situação financeira em que o país se encontra, bem como privilegiar a representação por parte de advogados qualificados que exerçam a sua actividade no seio da Administração Pública, opção que evitaria custos adicionais para o Orçamento de Estado.

De referir que a Comissão de Revisão sugere que a citação do Estado continue a ser feita ao Ministério Público, devendo a acção ser notificada a título oficioso à Presidência do Conselho de Ministros (artigo 11.º, n.º 4 do Anteprojecto do CPTA). Quanto a este ponto, Tiago Serrão entende que seria preferível que a citação do Estado passasse a ocorrer na Presidência do Conselho de Ministros, afirmando de forma pertinente que “se o que se pretende é que o Estado possa, no futuro, escolher quem é que o deve representar em tais litígios, a solução mais adequada, porque compatível com esse desiderato de flexibilização, deveria passar por efectivar a citação no referido órgão do representado que, nesse momento, exerceria o direito de opção entre três vias disponíveis: Ministério Público, advogado ou licenciado em Direito com funções de apoio jurídico. No fundo, a solução prevista no artigo 11.º, n.º 5 do Anteprojecto de Revisão do CPTA deveria valer, em igual medida, para o Estado”. A formulação aí adoptada é a seguinte: “Nas acções propostas contra as Regiões Autónomas, é citada a Presidência do Governo Regional, a cujo responsável máximo pelos serviços jurídicos compete proceder à designação do respectivo mandatário judicial”.

Não devo terminar este artigo sem uma breve referência à conformação constitucional do Ministério Público em confronto com as alterações ao CPTA propostas pelo Anteprojecto. Sobre esta problemática, tanto Tiago Serrão como Manuel Pereira Augusto de Matos e Alexandra Leitão entendem que o primeiro segmento do artigo 219.º, n.º1 da Constituição da República Portuguesa deve ser interpretado restritivamente, uma vez que a representação do Estado pelo Ministério Público se afigura bastante problemática no que ao contencioso administrativo diz respeito, por tudo o que anteriormente foi referido quanto aos conflitos existentes entre a defesa da legalidade democrática e a prossecução do interesse público. Como refere Tiago Serrão sobre este assunto: “ Na medida e que a representação do Estado pelo Ministério Público se encontra estipulada no contexto do contencioso civil, [artigo 24.º, n.º 1 do Código de Processo Civil] deve entender-se que o cumprimento do preceituado no primeiro segmento do artigo 219.º, n.º 1 da CRP se encontra assegurado”. Esta interpretação restritiva deve ser feita, não só ao nível do contencioso administrativo, mas também na via arbitral onde não ocorre qualquer tipo de representação do Estado pelo Ministério Público.

[O artigo encontra-se escrito segundo as regras do Antigo Acordo Ortográfico]

Bibliografia

- Alexandra Leitão, A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos, in Julgar, n.º 20, Coimbra Editora, Coimbra (Maio/Agosoto), 2013, pp. 202-220;

- Isabel Alexandre, Representação do Estado português em acções cíveis, in Revista do Ministério Público, 131, Julho/Setembro 2012, pp. 19-20;

- Manuel Pereira Augusto de Matos, A representação processual do Estado no Anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, in O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, Editora AAFDL, Lisboa, Outubro, 2014, pp. 245-268;

- Sérvulo Correia, A Reforma do Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério Público, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues, vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pp. 295-310;

- Tiago Serrão, A representação processual do Estado no Anteprojecto de revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, in O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate, Editora AAFDL, Lisboa, Outubro, 2014, pp.225-243.

João Gomes Galrinho
Aluno n.º 20730 Turma A Sub-Turma 7