A acção de condenação à
prática de acto devido é uma acção administrativa especial, através da qual são
tutelados alguns dos mais importantes direitos subjectivos das relações
jurídicas administrativas.
Segundo o disposto no artigo 46º/2 CPTA os pedidos principais da acção administrativa especial são:
a) a anulação de um acto administrativo ou declaração da sua inexistência
b) a condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido
c) a declaração de ilegalidade de normas regulamentares ilegais
d) a declaração de ilegalidade pela não emissão de regulamento
é por isto que o Professor Vasco Pereira da Silva a denomina por ‘’super-acção’’ onde cabem distintas ‘’sub-acções’’ que se qualificam em função do pedido.
Centrando-me na acção de condenação à prática de acto devido, que é o tema deste post, o seu âmbito de aplicação vem previsto no artigo 66º e ss do CPTA. Como supra referi, é uma modalidade da acção administrativa especial e constitui uma das principais manifestações da mudança de paradigma no Contencioso Administrativo como defende o Professor Vasco Pereira da Silva. Nas palavras do Srº Professor, o facto de o Contencioso ter passado da mera anulação para a plena jurisdição, faz com que deixe de estar limitado à sua tarefa de julgamento, superando assim muitos dos seus ‘’traumas de infância’’. Como explica no seu manual, anteriormente o juiz podia anular actos administrativos, mas nunca podia dar ordens à administração, pois se o fizesse estaria a violar o princípio da separação de poderes que era sempre invocado, como bem repara o Srº Professor para justificar a sua negação. Estava instalada uma ‘’política jurisprudencial de prudência’’ em que se defendia a auto-limitação dos tribunais em que a simples anulação era a decisão mais eficaz.
A errada interpretação do princípio da separação de poderes levava a que fosse confundida a função de julgar com a de administrar assim como gerava a ideia de que ‘’condenar a administração’’ era a mesma coisa que ‘’praticar actos em vez dela’’.
No entanto, não podem existir quaisquer duvidas relativamente a esta matéria, uma vez que, uma coisa é condenar a administração à pratica de actos administrativos devidos quando ela não exerce poderes legais vinculados que estão directamente relacionados com os direitos lesados dos particulares, e isto é julgar, outra coisas completamente diferente é o tribunal substituir a administração e praticar os actos em vez dela, ou invadir o seu âmbito de actuação no domínio da discricionariedade administrativa, e isto já será administrar. Só nesta última situação se pode falar efectivamente em violação do principio da separação de poderes.
Mas então, se houve efectivamente uma mudança de paradigma como funciona tudo agora?
Vejamos o acórdão 0243/13 de 27 de Novembro de 2013 do Supremo Tribunal Administrativo.
Este acórdão trata do caso de uma professora primária que exercia funções desde Outubro de 1976 e que em Setembro de 2008 remeteu à Caixa Geral de Aposentações pelo seu agrupamento de Escolas a sua aposentação nos termos do disposto no artigo 5º, nº 7 alínea a) do DL nº229/2005, de 29/12.
Em Dezembro de 2008 a docente foi notificada da intenção de indeferimento do seu pedido por parte da CGA por alegadamente não contar com 31 anos e 6 meses de serviço docente. Face a esta intenção, a autora pediu por requerimento para se pronunciar em audiência prévia, pedido que foi indeferido mantendo o mesmo fundamento para o indeferimento do pedido de aposentação antecipada. Posto isto, a autora interpôs recurso hierárquico que também foi indeferido.
Inconformada, a autora deduziu no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga um acção administrativa especial pedindo que se declarasse nulo, ou se anulasse, aquele indeferimento e se condenasse a CGA a praticar todos os actos necessários a reconstituir a situação que existiria se aquele acto não tivesse sido praticado – substituindo inclusivamente a decisão de indeferimento por outra que deferisse o seu pedido e pagando-lhe os montantes que não recebeu por causa do acto impugnado bem como a condenação da ré a pagar-lhe uma indeminização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos.
Este pedido foi julgado parcialmente procedente, pois à excepção do pedido de condenação no pagamento da indeminização todos os outros foram deferidos.
Esta decisão foi mais tarde confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Norte, e foi a decisão deste último que chegou ao STA.
O STA negou provimento ao recurso e confirmou o acórdão recorrido.
Segundo o disposto no artigo 46º/2 CPTA os pedidos principais da acção administrativa especial são:
a) a anulação de um acto administrativo ou declaração da sua inexistência
b) a condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido
c) a declaração de ilegalidade de normas regulamentares ilegais
d) a declaração de ilegalidade pela não emissão de regulamento
é por isto que o Professor Vasco Pereira da Silva a denomina por ‘’super-acção’’ onde cabem distintas ‘’sub-acções’’ que se qualificam em função do pedido.
Centrando-me na acção de condenação à prática de acto devido, que é o tema deste post, o seu âmbito de aplicação vem previsto no artigo 66º e ss do CPTA. Como supra referi, é uma modalidade da acção administrativa especial e constitui uma das principais manifestações da mudança de paradigma no Contencioso Administrativo como defende o Professor Vasco Pereira da Silva. Nas palavras do Srº Professor, o facto de o Contencioso ter passado da mera anulação para a plena jurisdição, faz com que deixe de estar limitado à sua tarefa de julgamento, superando assim muitos dos seus ‘’traumas de infância’’. Como explica no seu manual, anteriormente o juiz podia anular actos administrativos, mas nunca podia dar ordens à administração, pois se o fizesse estaria a violar o princípio da separação de poderes que era sempre invocado, como bem repara o Srº Professor para justificar a sua negação. Estava instalada uma ‘’política jurisprudencial de prudência’’ em que se defendia a auto-limitação dos tribunais em que a simples anulação era a decisão mais eficaz.
A errada interpretação do princípio da separação de poderes levava a que fosse confundida a função de julgar com a de administrar assim como gerava a ideia de que ‘’condenar a administração’’ era a mesma coisa que ‘’praticar actos em vez dela’’.
No entanto, não podem existir quaisquer duvidas relativamente a esta matéria, uma vez que, uma coisa é condenar a administração à pratica de actos administrativos devidos quando ela não exerce poderes legais vinculados que estão directamente relacionados com os direitos lesados dos particulares, e isto é julgar, outra coisas completamente diferente é o tribunal substituir a administração e praticar os actos em vez dela, ou invadir o seu âmbito de actuação no domínio da discricionariedade administrativa, e isto já será administrar. Só nesta última situação se pode falar efectivamente em violação do principio da separação de poderes.
Mas então, se houve efectivamente uma mudança de paradigma como funciona tudo agora?
Vejamos o acórdão 0243/13 de 27 de Novembro de 2013 do Supremo Tribunal Administrativo.
Este acórdão trata do caso de uma professora primária que exercia funções desde Outubro de 1976 e que em Setembro de 2008 remeteu à Caixa Geral de Aposentações pelo seu agrupamento de Escolas a sua aposentação nos termos do disposto no artigo 5º, nº 7 alínea a) do DL nº229/2005, de 29/12.
Em Dezembro de 2008 a docente foi notificada da intenção de indeferimento do seu pedido por parte da CGA por alegadamente não contar com 31 anos e 6 meses de serviço docente. Face a esta intenção, a autora pediu por requerimento para se pronunciar em audiência prévia, pedido que foi indeferido mantendo o mesmo fundamento para o indeferimento do pedido de aposentação antecipada. Posto isto, a autora interpôs recurso hierárquico que também foi indeferido.
Inconformada, a autora deduziu no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga um acção administrativa especial pedindo que se declarasse nulo, ou se anulasse, aquele indeferimento e se condenasse a CGA a praticar todos os actos necessários a reconstituir a situação que existiria se aquele acto não tivesse sido praticado – substituindo inclusivamente a decisão de indeferimento por outra que deferisse o seu pedido e pagando-lhe os montantes que não recebeu por causa do acto impugnado bem como a condenação da ré a pagar-lhe uma indeminização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos.
Este pedido foi julgado parcialmente procedente, pois à excepção do pedido de condenação no pagamento da indeminização todos os outros foram deferidos.
Esta decisão foi mais tarde confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Norte, e foi a decisão deste último que chegou ao STA.
O STA negou provimento ao recurso e confirmou o acórdão recorrido.
Ora qual foi a importância
da acção de condenação à prática de acto devido?
Desde que com a reforma
de 1997 esta figura passou a vigorar no contencioso administrativo português,
como garantia contenciosa quanto aos actos administrativos, que foi
estabelecida de forma clara a possibilidade de ‘’determinação da prática de
actos administrativos legalmente devidos’’ como componente essencial do princípio
da tutela jurisdicional plena e efectiva dos direitos dos particulares diante da
administração. Foi assim que passaram a ser admitidas as sentenças de
condenação da Administração, por não serem contrárias a nenhum dos princípios da
justiça administrativa e por representarem a forma mais adequada do contencioso
administrativo de jurisdição plena poder reagir contra comportamentos
administrativos que, por acção ou omissão lesem direitos dos particulares
decorrentes da negação de actos legalmente devidos.
A
tutela jurisdicional efectiva exige que o contencioso administrativo coloque à
disposição dos particulares que se lhe dirigem as formas processuais adequadas
para fazerem valer as suas pretensões e obterem uma decisão que sobre elas se
pronuncie com força de caso julgado. Ficam assim justificados os poderes
condenatórios atribuídos aos tribunais administrativos, nomeadamente o poder de
condenar a Administração a adoptar actos em falta ou recusados. É isto, que
materializa a acção de condenação à prática de acto devido, este mecanismo
permite a condenação da Administração nos casos de omissão de actuação e nos
casos de emissão de acto de conteúdo negativo ilegal.
É exactamente esta a situação que versa no acórdão supra enunciado, relembremo-la então: nos termos do regime especial previsto para os educadores de infância e professores do 1º ciclo do ensino básico do ensino público, em regime de monodocência o tempo de serviço necessário à sua aposentação antecipada seria contado de acordo com o estabelecido nos artigos 36º e 37º do ECD, que são completamente omissos relativamente à contagem do tempo prestado com redução da componente lectiva. Foi com base neste critério que a CGA indeferiu o pedido de aposentação da autora alegando que entre 01.09.2001 e 31.08.2002 esta se encontrava na referida situação de redução da componente lectiva. De facto, se este período não tivesse sido contabilizado a docente ainda não tinha cumprido o tempo legalmente estipulado de 31 anos e 6 meses de serviço, para se poder aposentar. No entanto, como ficou claro no acórdão a interpretação que foi feita pela CGA dos preceitos legais do ECD (arts. 36º e 37º), que na óptica do tribunal são claros e inequívocos relativamente aos períodos que não podem ser valorizados na contagem do tempo para aposentação, não permite chegar a tal solução.
Assim sendo, e uma vez que a autora cumpre o requisito legalmente estipulado para lhe ser concedida a aposentação antecipada, a Administração, neste caso a CGA, está obrigada a diferir o pedido. Sempre que um particular, assumindo-se como titular do direito de exigir a prática de um acto administrativo, dirija à autoridade administrativa competente um requerimento destinado a obter a prática desse acto, e essa pretensão seja recusada, expressa ou tacitamente, ele estará habilitado a intentar uma acção de condenação. Foi o que fez a autora, deste processo.
É exactamente esta a situação que versa no acórdão supra enunciado, relembremo-la então: nos termos do regime especial previsto para os educadores de infância e professores do 1º ciclo do ensino básico do ensino público, em regime de monodocência o tempo de serviço necessário à sua aposentação antecipada seria contado de acordo com o estabelecido nos artigos 36º e 37º do ECD, que são completamente omissos relativamente à contagem do tempo prestado com redução da componente lectiva. Foi com base neste critério que a CGA indeferiu o pedido de aposentação da autora alegando que entre 01.09.2001 e 31.08.2002 esta se encontrava na referida situação de redução da componente lectiva. De facto, se este período não tivesse sido contabilizado a docente ainda não tinha cumprido o tempo legalmente estipulado de 31 anos e 6 meses de serviço, para se poder aposentar. No entanto, como ficou claro no acórdão a interpretação que foi feita pela CGA dos preceitos legais do ECD (arts. 36º e 37º), que na óptica do tribunal são claros e inequívocos relativamente aos períodos que não podem ser valorizados na contagem do tempo para aposentação, não permite chegar a tal solução.
Assim sendo, e uma vez que a autora cumpre o requisito legalmente estipulado para lhe ser concedida a aposentação antecipada, a Administração, neste caso a CGA, está obrigada a diferir o pedido. Sempre que um particular, assumindo-se como titular do direito de exigir a prática de um acto administrativo, dirija à autoridade administrativa competente um requerimento destinado a obter a prática desse acto, e essa pretensão seja recusada, expressa ou tacitamente, ele estará habilitado a intentar uma acção de condenação. Foi o que fez a autora, deste processo.
Importa
ainda fazer referência aos artigos 66º e ss onde está configurado o objecto
desta acção, isto porque o objecto da acção de condenação não se define por
referência ao acto de indeferimento que tenha sido eventualmente praticado, mas
sim por referência à posição subjectiva vertida na pretensão que o autor quer
fazer valer. É por isto, que o tribunal não se limita a verificar apenas se a
recusa do acto foi ilegal, e se pronuncia sobre a pretensão do interessado,
impondo se esta for devidamente fundamentada a prática do acto administrativo.
Foi mais uma vez o que se viu concretizar perfeitamente no Acórdão 0243/13, pois quando a autora intentou a acção administrativa especial, o tribunal não só condenou a administração a praticar todos os actos necessários a reconstituir a situação que existiria se aquele acto não tivesse sido ilegalmente praticado, como ainda a condenou no pagamento dos montantes que a docente não recebeu por causa do acto impugnado.
É este poder de condenar a administração à emissão de actos administrativos ilegais omitidos ou recusados que espelha uma das vertentes em que se concretiza o princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos que o CPTA veio em definitivo consagrar, conferindo-lhes todos os poderes que são próprios do exercício da função judicial, devidamente limitados pelo artigo 71º CPTA que assegura o respeito pela autonomia essencial do poder administrativo.
Foi mais uma vez o que se viu concretizar perfeitamente no Acórdão 0243/13, pois quando a autora intentou a acção administrativa especial, o tribunal não só condenou a administração a praticar todos os actos necessários a reconstituir a situação que existiria se aquele acto não tivesse sido ilegalmente praticado, como ainda a condenou no pagamento dos montantes que a docente não recebeu por causa do acto impugnado.
É este poder de condenar a administração à emissão de actos administrativos ilegais omitidos ou recusados que espelha uma das vertentes em que se concretiza o princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos que o CPTA veio em definitivo consagrar, conferindo-lhes todos os poderes que são próprios do exercício da função judicial, devidamente limitados pelo artigo 71º CPTA que assegura o respeito pela autonomia essencial do poder administrativo.
Bibliografia;
SILVA, Vasco Pereira da, ''O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise'', 2009,
2ª Edição
AMARAL, Diogo Freitas, ''Curso de Direito de Administrativo'', volume II, 2011, 2ª Edição;
ALMEIDA, Mário Aroso de, ''Manual de Processo Administrativo'', 2013, Reimpressão
Acórdão,
0243/13 de 27 de Novembro de 2013 - Relator: Costa Reis http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/15822881570f9f0980257c370058cde2?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,pr%C3%A1tica,de,acto,devido#_Section1
Ana Rita Rodrigues Guimarães
Aluna nº 22142
Subturma 7 - 4º Ano
Aluna nº 22142
Subturma 7 - 4º Ano
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